Custos na administração pública

No Brasil, as experiências com sistemas de custos na Administração Pública são recentes, culminando na falta de cultura de controle de custos no setor público. Esta situação não se restringe ao contexto nacional, dado que o referido sistema não foi implementado, na maioria dos países desenvolvidos (ALONSO, 1998).

No entanto, a necessidade de implantação de sistema de custos na Administração Pública não é tão recente, nem mesmo novidade. O assunto começou a ser tratado em 1964, pela Lei 4.320, porém trouxe referência somente a custos industriais, não incluindo toda Administração Pública. Esta lei em seu art. 99, estabeleceu:

Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para a determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escrituração patrimonial e financeira comum.

As técnicas de custos, embora inseridas facultativamente na Lei 4.320/64, são raramente adotadas no setor público. Após a promulgação desta Lei, foram muitas as tentativas de controle de custos e resultados na Administração Pública. Dentre os diplomas legais, cita-se o Decreto-Lei n.º 200, de fevereiro de 1967, que estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa. O art. 79 deste decreto trata da “obrigação da contabilidade apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão”.

Outro dispositivo legal, que visa à implantação de um sistema de custos na Administração Pública é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta Lei determina em seu art. 50, inciso VI, § 3º que “a Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”. Desta forma, observa-se que a LRF, pelo fato sair do setor industrial e também ter passado a compreender toda administração pública, representa melhoria em relação à Lei 4.320/64.

Contudo, segundo Diniz (2004), a LRF ainda não alcançou resultados esperados, no que diz respeito à implantação de sistema de custo na administração do setor público, visto que os entes federativos não implantaram, efetivamente, um sistema de custo como é estabelecido pelo referido dispositivo legal. Esta assertiva é também aceita por Revorêdo et al. (2004), ao afirmarem que as entidades da administração pública não possuem sistema de custos, que permita a avaliação e acompanhamento de gestão.

Ainda a este respeito, Moura, R. (2003, p. 46) cita:

Apesar da existência de dispositivos legais desde 1964 que determinavam a existência de sistema de custos, esses não foram implementados, como observam diversos autores que abordaram a necessidade da administração pública possuir um sistema de custos, para permitir a análise da eficiência e eficácia na utilização dos recursos colocados a disposição dos gestores públicos.

Até o momento, foram divulgados alguns dispositivos legais, que tratam da necessidade de implantação de sistemas de custos na Administração Pública; entretanto, nenhum deles sistematizou o que seria um sistema de custos para a área pública.

Calil (2005) cita que a LRF estabeleceu a introdução de normas referentes ao controle de custos junto à Lei de Diretrizes Orçamentárias. A preocupação em possuir uma contabilidade de custos deve ser acompanhada de corte de gastos, caso contrário poderá cortar custos de programas indispensáveis à manutenção da qualidade dos serviços em detrimento de programas não essenciais, o que não é finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Essas legislações, anteriormente mencionadas, apresentam um enfoque de controle voltado para avaliação da gestão, em que a contabilidade de custos é uma ferramenta a ser utilizada, não somente com o propósito de atender ao novo enfoque do controle interno. A implementação de um sistema de custos seria, também, um instrumento de auxílio à gerência, possibilitando o esclarecimento a respeito dos programas de governo, que devem ser orientados de modo a tentar extinguir os problemas, conforme explicitado por Moura, J. (2003).

A contabilidade de custos para o setor público apresenta certas características, que a diferem do setor privado. Silva (1997) menciona que as entidades públicas se dedicam, basicamente, à prestação de serviços ao final dos quais não se obtém uma quantia diretamente relacionada ao custo, uma vez que grande parte é financiada por recursos arrecadados dos contribuintes, que os entregam sem qualquer expectativa de recompensa; além disso, o caráter intangível dos serviços prestados dificulta sua avaliação.

Tendo em vista que o objetivo principal do setor público não é a geração de resultado, mas o bom desempenho e gerenciamento dos recursos públicos visando prestação de serviços à sociedade, a aplicação de um sistema de custeio teria, como finalidade, avaliar a eficiência e seria, também, um instrumento de gestão dos serviços prestados (REIS; RIBEIRO; SLOMSKI, 2005).

As atuais políticas econômicas, voltadas para o setor público, estabelecem que a Administração Pública busque instrumentos de avaliação da qualidade e da eficiência dos serviços ofertados à comunidade. Para isto, sugere-se que Administração Pública adote um sistema de informação de custo, que permita identificar, mensurar e evidenciar os processos e seus custos, de maneira a servir de base para as decisões administrativas (DINIZ, 2004).

As informações de custos têm, como foco, a mensuração dos recursos necessários à obtenção de determinado produto ou serviço. Estas informações são

essenciais na elaboração e execução do processo orçamentário, pois, possibilitam saber como, quando e onde os recursos serão gastos. É fundamental que os gestores públicos conheçam a causa do custo, para que possam mensurar o desempenho das instituições (FERREIRA, 2002).

Deste modo, as informações fornecidas pelo sistema de custo serão úteis na elaboração da proposta orçamentária. Os gestores públicos, antes de tomar decisões gerenciais, devem dispor de informações úteis e precisas, relacionadas à avaliação de desempenho das atividades por eles executadas. A este respeito, Diniz (2004) afirma que a elaboração do orçamento público constitui uma das principais atividades na gestão pública, sendo que sua estruturação deve basear-se no sistema de controle de custo.

No setor público, diferentemente do setor privado, a preocupação quanto ao gerenciamento de custos, segundo Alonso (1998), não está relacionada à avaliação de estoque e à rentabilidade, mas, ao desempenho dos serviços públicos. Tal sistema poderá orientar as entidades públicas quanto à necessidade de desenvolver ações de melhoria, ou mesmo de reestruturação dos processos.

Portanto, a adoção de sistemas de custos na Administração Pública depende de uma adaptação da metodologia adotada no setor privado, de modo que as informações geradas, pelo sistema utilizado, sejam confiáveis e úteis no processo de tomada de decisão dos gestores públicos. Os sistemas de custos precisam atender às particularidades da organização, para que suas informações possam, realmente, contribuir para o gerenciamento dos recursos.

A implantação e utilização de um sistema de custos proporcionarão benefícios para o setor público e a sociedade como um todo. Alves Filho (2004) menciona alguns benefícios como: dimensionamento dos preços dos serviços públicos com maior transparência e objetividade; controle das operações; melhoria do processo de planejamento; dimensionamento e redução da capacidade ociosa; racionalização dos custos, otimizando a aplicação dos recursos públicos; e avaliação e análise de alternativas, visando à otimização dos processos de elaboração dos serviços públicos. Além de citar os benefícios do sistema de custos, o autor destaca algumas restrições, como a ausência de cultura de custos nas organizações públicas, nível elevado de burocracia, resistência cultural, baixo interesse em razão de alternância do poder executivo, fragilidade nos sistemas de controles internos e falta,

em grande parte, da função controle, uma vez que os orçamentos são elaborados, mas não são acompanhados de forma criteriosa.

De acordo com Ferreira (2002), a correta apuração dos custos do setor público e sua publicidade são excelentes instrumentos de controle social, pois, possibilitam aos usuários, aos auditores internos e externos e à própria sociedade avaliar a eficiência dos serviços ofertados. De fato, a inexistência de sistemas de custos é um dos fatores, que impedem a avaliação da eficiência dos serviços públicos pelos sistemas de controle interno e controle externo.

O conhecimento do custo do setor público é essencial à alocação eficiente de recursos. Não há dúvidas sobre a importância do gerenciamento de custos neste setor, uma vez que a desconsideração das informações referentes ao custeio poderá resultar em ineficiência no fornecimento de serviço necessário à sociedade.