DA CONSTITUIÇÃO AO DESMANTELAMENTO DO SNCR

O SNCR operou, desde sua constituição, em 1965, com taxas de juros reais negativos, sendo a captação de seus recursos dependente de provisão e regulamentação das autoridades monetárias. Inicialmente, ao se considerar o período de 1969 a 1979, observou-se forte aumento dos recursos destinados à política de crédito rural, com altas taxas implícitas de subsídios, que contribuíram fortemente para “uma mudança na base técnica da produção rural” (DELGADO, 1985, p. 80).

Tendo em vista a fonte de financiamento do SNCR no período acima citado, pode-se considerar que a expansão do crédito rural provinha de expansão passiva,

oriunda das exigibilidades existentes que previam a aplicação compulsória dos depósitos à vista dos bancos comerciais em financiamento à agricultura; dos recursos fiscais, para-fiscais e de origem externa; e, dos saldos de depósitos à vista do Banco do Brasil. Essa expansão passiva de recursos permitia o comportamento crescente dos subsídios a taxas cada vez menores (até mesmo negativas, uma vez que eram menores que a taxa de inflação, que girou em média de 40% na década de 1970). Dessa forma:

Segundo Bacha (1997), durante a década de 1970, a maior parte dos recursos do crédito era de fontes sem custos. Isso permitia a concessão de empréstimos à taxa de juros nominal inferior à taxa de inflação, implicando em taxa de juros real negativa. Uma taxa de juros real negativa significa um subsídio ao produtor rural, sendo que ocorre uma transferência de renda do agente que concede o crédito àquele que toma (RAMOS; MARTHA JÚNIOR, 2010, p. 18).

Além das taxas de juros durante o período serem negativas, vale destacar, no bojo do funcionamento do SNCR, a participação majoritária do Banco do Brasil como emprestador rural, contemplando uma participação mínima de 53% do total, enquanto nos últimos anos alcançou a marca de 75% dos empréstimos (MATA, 1982, p. 223). Sua participação peculiar se deve, dentre outros motivos, ao desinteresse de parte dos bancos privados nesse tipo de operação, que além de envolver os riscos inerentes à produção agrícola, estava desenhada num cenário de taxas de juros muito baixas, reduzindo consideravelmente a margem de rentabilidade. Dessa forma, “como reflexo da estrita observação dessas regras gerais de financiamento do sistema financeiro privado tem-se, como resultado, a sua não-participação, a não ser compulsoriamente nos financiamentos à atividade agrícola” (FÜRSTENAU, 1987, p. 146).

Por outro lado, ao se considerar os anos 1980 em diante, observa-se que as condições macroeconômicas da economia brasileira contribuíram para um movimento de desarticulação desse projeto modernizante da agricultura. Neste período observou- se, além das crises internacionais do petróleo e do aumento dos juros internacionais, o aumento significativo da inflação e de problemas fiscais no Brasil. Com isso, “retrai- se inicialmente o crédito por investimento (1980), acompanhado da redução no crédito para comercialização, também em 1980. Finalmente, inibe-se e retrai-se o crédito para custeio da safra (capital de trabalho) em 1981, recuperando-se ligeiramente em 1982” (DELGADO, 1985, p. 80).

Neste ponto, destaca-se a mudança na estrutura de financiamento do crédito rural. Como já mencionado, enquanto nos anos 1960 e 1970 a expansão do crédito rural se dava, sobretudo, pela via passiva, passou a se dar pela via ativa. Essa mudança de orientação decorreu da queda rápida do ritmo de crescimento da economia, o que reduziu a base de recursos que alimentava os fundos destinados ao crédito agrícola, assim como diminuiu os depósitos à vista, tendo em vista a aceleração inflacionária. Deste modo:

A solução encontrada para atender essa questão não deixou de ter impacto sobre a oferta de moeda, por intermédio da criação ativa de moeda bancária pelo Banco do Brasil. Esse comportamento bancário prescinde do respaldo prévio de aumento dos depósitos do público e de elevação das reservas bancárias, repousando, em última instância, nas emissões primárias das autoridades monetárias (DELGADO, 1985, p. 73).

O instrumento criado pelo Banco do Brasil para contornar essa situação foi a conhecida ‘Conta Movimento’, que, resumidamente, tinha como objetivo evitar o descompasso entre a disponibilidade de recursos e a necessidade de financiamento de programas do interesse do governo. Deste modo, havia a possibilidade de liberação de recursos por meio de financiamentos sem a correspondente previsão no orçamento. Com isso, “o suprimento de recursos ao Banco do Brasil, que era pra ser realizado pelos depósitos à vista, passou a ser feito quase que exclusivamente pela Conta Movimento (...) [que] assumiu proporções gigantescas e tornou-se uma poderosa fonte de expansão da oferta monetária” (RAMOS; MARTHA JÚNIOR, 2010, p. 20).

Entretanto, diante do contexto de ajuste fiscal requerido pelo governo, além da crescente tendência inflacionária, que já vinha desde a década de 1970, a Conta Movimento foi extinta em 1986, sobretudo por funcionar como instrumento facilitador da expansão monetária, o que causava pressões na inflação.

O novo cenário macroeconômico trouxe um conjunto de políticas de cunho mais ortodoxo por parte do governo. Como consequência, houve um realinhamento da orientação da política de crédito rural, com a redução da participação direta do governo na concessão dos financiamentos e a retirada progressiva dos subsídios ao crédito. Mais especificamente:

(...) as principais alterações efetuadas durante a década foram: (a) redução da participação das autoridades monetárias como fonte de recursos; (b) uso mais intensivo de recursos próprios dos produtores; (c) reforma nas contas públicas e unificação orçamentária; (d) extinção da conta movimento do Banco do Brasil em 1986 e instituição da poupança rural e (e) criação da Secretaria do Tesouro Nacional, que passou a controlar as operações realizadas por ordem do Tesouro Nacional (RAMOS; MARTHA JÚNIOR, 2010, p. 22).

Com essas medidas o que se observou foi um processo de restrição do crédito à agricultura nos anos 1980 e 1990. Por um lado, houve a limitação da parcela da produção a ser financiada, restringindo inicialmente o acesso ao crédito pelos grandes e médios produtores, o que, posteriormente, atingiu a todas as faixas de produtores. Por outro lado, observou-se a elevação das taxas de juros para os empréstimos rurais, equiparando-as às taxas vigentes no mercado, altas, diga-se de passagem (FÜRSTENAU, 1987).

Deste modo, fica claro o desmantelamento do SNCR aos moldes em que fora criado. A conjuntura econômica, enquanto favorável, auxiliou a expansão creditícia ao setor, beneficiando não apenas os produtores rurais, mas, como analisado na seção anterior, todo o complexo agroindustrial em desenvolvimento. Entretanto, com a crise fiscal do governo, somada à aceleração inflacionária e às condições internacionais, a orientação da política rural foi revertida, impactando a expansão do crédito rural. Assim, de acordo com Kageyama (1990), a política agrícola, diante deste cenário, passou a enfatizar a política de garantia de preços mínimos (PGPM) no lugar do crédito rural subsidiado, como tentativa de um instrumento capaz de assegurar os preços recebidos pelos produtores rurais e garantir a rentabilidade do setor. Logo:

No início dos anos 80, a PGPM teve um caráter mais ativo no processo de financiamento do setor agrícola, cujos objetivos deveriam ser a garantia da rentabilidade dos produtores rurais e o fornecimento de crédito para a comercialização dos produtos

transacionados dentro dos Complexos Agroindustriais, além de limitar a atuação do Governo no financiamento do setor, pois agora os escassos recursos deveriam ser administrados caso a caso (MASSUQUETTI, 1998, p. 202).

A partir do que fora analisado, pode-se constatar o papel distintivo do Estado enquanto provedor da modernização da agricultura brasileira, sobretudo via operacionalização do SNCR, com taxas de juros negativas, papel forte do principal banco público na concessão dos empréstimos, além da expansão de subsídios ao setor. Entretanto, a eficiência dessa política de crédito rural, sobretudo em termos da abrangência dos beneficiários, é questionável. Conforme apontam Souza e Caume (2008), o SNCR foi um instrumento extremamente seletivo na orientação do crédito rural, uma vez que induziu o processo de modernização da agricultura de maneira desigual em termos de produtores, produtos e regiões. Mais especificamente:

O crédito rural e os subsídios a ele vinculados privilegiaram, sobretudo, os grandes proprietários de terras e as empresas rurais, em detrimento dos pequenos produtores, que permaneceram à margem das vantagens (em 1976, os grandes produtores foram responsáveis por 3% dos contratos firmados e 53% dos recursos captados no Sistema, enquanto os pequenos produtores foram responsáveis por 73% dos contratos firmados e absorveram apenas 11% dos recursos ofertados). As culturas destinadas à exportação ou substitutivas de importações, como o café, a cana, a soja, o algodão e o trigo, receberam um volume de crédito superior à sua participação no valor da produção nacional; em oposição às culturas ligadas ao mercado e às necessidades internas (feijão, mandioca e milho), cujas margens de participação no crédito foi muito inferior à sua importância na produção. Do mesmo modo, o SNCR, ao favorecer os produtores das regiões mais desenvolvidas (Centro-Sul), em detrimento das mais atrasadas (Norte e Nordeste), intensificou as desigualdades regionais (SOUZA; CAUME, 2008, p. 9).

No mesmo sentido, Mata (1982) argumenta que o SNCR acabava por favorecer os produtores que estavam mais próximos dos mercados consumidores e das agências bancárias, fazendo com que houvesse a auto seleção dos agricultores que conseguissem se adequar às características do Sistema. Além disso, há questionamentos acerca dos casos de desvio de recursos, de substituição de capital e do gasto excessivo do Governo com esta política, sobretudo ao utilizar taxas de juros negativas num contexto de aceleração inflacionária.

Entende-se, assim, que o SNCR auxiliou e propiciou a modernização da agricultura brasileira, num período de peculiar importância, que coincide com emergência dos CAIs, apesar das inúmeras críticas quanto a abrangência do Sistema. Entretanto, o modo como o Sistema fora concebido requeria uma conjuntura econômica favorável para que a expansão do crédito subsidiado fosse garantida.

Como ressaltado, com a reversão do ciclo econômico, passando a economia brasileira a apresentar problemas fiscais e aceleração da inflação, fortes cortes foram realizados na composição do SNCR, e, a intervenção do Estado de maneira direta em termos de política de crédito rural, como até então era realizada, foi deixando de ser contemplada. Deste modo, analisa-se na próxima seção como a política de crédito rural reverteu o desmantelamento do SNCR, além de apresentar as características principais da política de crédito rural na atualidade.