De 1985 a 2003: antecedentes ao Governo Lula

Entre o período de forte crise econômica e política do início dos anos 1980, que afetou fortemente o SFH e o BNH, e a criação do Ministério das Cidades, em 2003, quando uma nova política habitacional foi estruturada, o Brasil percorreu “um dos mais interessantes e emocionantes processos de transição de uma ditadura para o regime democrático” (BONDUKI, 2014, p. 79).

Ficou comum qualificar como “décadas perdidas” os anos entre 1980 e 1990 apesar de ser considerada uma avaliação equivocada de caráter economicista e baseada exclusivamente em indicadores como o baixo crescimento do Produto Interno Bruno (PIB) brasileiro, no atraso da implantação da infraestrutura física necessária para o desenvolvimento econômico e nas dificuldades políticas para aprofundar o neoliberalismo no país. “O período esteve longe de ser ‘perdido’, pelo contrário, foi fértil, rico, de grande vitalidade social e política” (BONDUKI, 2014, p. 79). Mesmo tendo sido repleto de conflitos, houve a geração de um modelo de gestão em que a participação e o controle social interferiram positivamente na formulação de políticas públicas inovadoras.

Antes de adoecer e falecer, o presidente eleito Tancredo Neves propôs a criação do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), e o Governo, já comandado pelo vice-presidente José Sarney, iniciou o processo de reformulação do BNH e da política habitacional herdada do regime militar (BONDUKI, 2014).

O presidente Sarney extinguiu o órgão central da política habitacional brasileira sem enfrentar qualquer resistência da sociedade civil e da opinião pública, apesar de não ter proposto nenhuma política alternativa. Isso ocorreu porque o BNH tinha se tornado uma das instituições mais odiadas do país

(BONDUKI, 2014, p. 82). Neste período, houve sucessivas transferências de responsabilidades entre ministérios e secretarias criadas especificamente para atender a demandas habitacionais no Brasil

As mudanças nos órgãos federais responsáveis pela elaboração, planejamento e gestão das políticas habitacionais, bem como a descentralização entre estados e municípios na execução destes programas do Governo Federal enfraqueceram a coordenação e a capacidade do setor em resistir a sua subordinação a interesses bastante voltados para a política econômica do país (CASTRO, 1999, p.101). A crise econômica internacional agravou ainda mais as condições internas e a capacidade de financiamento do Governo Federal. Apesar de o Governo Sarney ter procurado compensar o desequilíbrio do SFH com recursos que atendessem aos movimentos sociais, ele enfrentou obstáculos como a queda na arrecadação pública e como a crise fiscal, além da dificuldade do Estado em pagar a enorme dívida externa, sem mencionar também a inflação que desvalorizava constantemente a moeda nacional.

Para Bonduki (2014, p. 80), a longa série de eventos em que o protagonismo na política urbana e habitacional passou para a sociedade organizada teve início com a emenda de iniciativa popular pela reforma urbana apresentada, em 1987, ao Congresso Constituinte. Essa mobilização, que acabou se institucionalizando por meio do Fórum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU), possibilitou a introdução, pela primeira vez, de uma seção específica sobre o desenvolvimento urbano em uma Constituição brasileira, introduzindo os princípios da função social da propriedade e do direito à habitação. Mesmo com o crescimento da pobreza expresso nas favelas, da violência urbana e da população em situação de rua, nesse período se consolidou a democracia e se instalaram grandes avanços legais como a conquista de direitos sociais, os princípios básicos da cidadania, o respeito à diversidade, uma avançada legislação ambiental e políticas de educação e saúde baseadas no atendimento universal, que propiciaram uma relativa melhoria em indicadores sociais.

A rígida política monetarista dos anos 1990 afetou o crescimento e os níveis de emprego, ampliando a desigualdade, mas garantiu a estabilidade econômica, indispensável para o sucesso do enfrentamento da pobreza. Foi um tempo de utopia, quando se formou a base do regime democrático, que

caracteriza o Brasil contemporâneo, construído de forma gradual e por meio da negociação política (BONDUKI, 2014).

A redução dos recursos para o financiamento da produção e consumo da moradia nos mercados para as faixas médias de renda foi acompanhada pela queda na produção do Governo Federal no período, o que foi relativamente compensado pela crescente participação dos estados (de 9% para 17%) e dos municípios (de 30% para 64%) (CASTRO, 1999, p. 101).

Nessa ocasião, o Estado implementou um conjunto de ações pontuais de caráter assistencial. Para Melo (1991, p. 73-79), ocorreu uma banalização da política social, que foi direcionada quase que exclusivamente a ações de caráter emergencial.

Diversas medidas tomadas em função da crise fiscal do Estado, além da inflexão nas políticas públicas de habitação, também agravaram as condições de realização dos programas executados pelos agentes públicos do SFH (CASTRO, 1999, p. 102). Com as restrições à expansão da dívida dos estados e municípios, impostas por meio da determinação do Conselho Monetário Nacional (CMN - Resolução 1.464 de 26/02/88), foram atingidas as Companhias de Habitação (COHABs) e os financiamentos à produção e à comercialização da moradia que ficaram também paralisados (AZEVEDO, 1990, p.6-25).

Em 1990, com a presidência de Fernando Collor de Melo, a principal ação no que diz respeito à questão habitacional, desse governo foi o Plano de Ação Imediata para a Habitação (PAIH), que deveria construir, num prazo de 180 dias, 245 mil casas aproximadamente, mediante a contratação de empreiteiras privadas.

A política habitacional de Collor intensificou a crise nessa área. Observando-se o aprofundamento do déficit do SFH, o Governo Collor estimulou bastante o uso do FGTS para quitação antecipada da casa própria, o que provocou a transferência de parte destes recursos para o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), beneficiando, particularmente, os mutuários da classe média e oferecendo grandes descontos para a liquidação do saldo devedor (CHERKEZIAN, 1992, p. 10 apud CASTRO, 1999). Os financiamentos

pelo SBPE estavam limitados em decorrência do confisco das cadernetas de poupança durante o Plano Collor I.

Como legado o Governo Collor deixou o comprometimento dos recursos do FGTS, do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e de verbas orçamentárias até meados de 1994, visando conclusão das moradias com contratos firmados entre 1991 e 1992 (CASTRO, 1999), que acabaram paralisadas.

Já no Governo Itamar Franco, em 1992, houve ensaios de mudanças na forma de atuação do setor habitacional, iniciando pela substituição do Ministério da Ação Social, pelo Ministério do Bem-Estar Social (MBES) (CASTRO, 1999, p. 107). Entre as mudanças, as mais significativas se voltaram à população com renda até três salários mínimos, institucionalizando parcerias com as comunidades e prefeituras.

O Habitar Brasil e o Morar Município, ainda que apresentassem caráter assistencial, introduziram, na política habitacional do período, elementos alternativos e de reivindicações populares, entre eles a instituição do Conselho Estadual ou Municipal e seu respectivo fundo, para onde os recursos financeiros, inclusive os federais, provenientes do Orçamento Geral da União e do Imposto Provisório sobre Movimentações Financeira (IPMF), deveriam ser canalizados e, posteriormente, distribuídos com a participação destas esferas colegiadas.

Esses programas tinham o objetivo prioritário de atender moradores de áreas de risco e defendiam que a solução das carências habitacionais poderia ser alcançada por meio de projetos desenvolvidos nas localidades, para produção de novas moradias, urbanização de favelas e lotes urbanizados por meio do regime de “ajuda mútua” ou “autoajuda”.

Houve ainda outros programas que fizeram parte da política habitacional do Governo Itamar, como o Habitação do Trabalhador e a Habitação do Cidadão, financiados com recursos do FDS, visando atender famílias até oito salários mínimos. O primeiro programa focava as empresas, instituições ou sindicatos de trabalhadores e procurava estabelecer parcerias para a produção de moradias, por meio da concessão de financiamento apenas para edificação e infraestrutura. Já o segundo destinava-se ao financiamento para construção em lotes próprios

dotados de infraestrutura para a habitação de indivíduos ou grupos organizados em condomínios (CASTRO, 1999, p.108).

Com a crise do financiamento e a falta de programas que atendessem à classe média, o Governo voltou-se à regulação do mercado habitacional fazendo alterações legais e normativas que deram possibilidades para uma maior diversificação das linhas de crédito do SBPE. Extinguiu-se o Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS); e o MBES introduziu um novo plano de amortização alternativo ao Plano de Equivalência Salarial, o Plano de Comprometimento de Renda (PCR) com a Lei Federal n. 8.692/93.

A produção habitacional deste Governo restrita pelos gastos com o término das obras da gestão Collor também foi prejudicada pelo desvio dos recursos que seriam obtidos com o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF) e pelo Orçamento, não se viabilizando em função da política monetária imposta a partir deste período com o Plano Real e com o Governo FHC (AZEVEDO, 1996, p. 86).

O início do Governo FHC foi marcado pela euforia do sucesso do Plano de Estabilização Econômica e do Plano Real, com o controle da inflação já obtido no final do Governo Itamar que incentivou o consumo, principalmente entre aqueles de renda mais baixa (CASTRO, 1999, p. 119). As pessoas que não tinham acesso aos bancos para procurar correção monetária de seus valores ficavam expostas à desvalorização provocada pela alta inflação e imprevisibilidade de seu poder de compra.

De acordo com Bonduki (2014, p.102), a principal alteração introduzida por FHC foi a criação de programas de financiamento voltados ao beneficiário final como as Cartas de Crédito, individual e associativa, que passaram a absorver a maior parte dos recursos FGTS. Com esta forma de concessão de crédito habitacional, havia grande flexibilidade do tomador financeiro, que passou a poder ir ao mercado escolher o produto que mais lhe convinha.

Portanto, muitos consideravam essa opção como algo bastante neoliberal, o que gerou forte distorção neste mercado, facilitando o financiamento de imóveis usados sem estimular a produção de novas unidades e agravando o desequilíbrio entre oferta e demanda. Os recursos públicos foram usados para

possibilitar a comercialização de imóveis sem garantir o aumento do parque habitacional construído.

Além dos programas baseados em Cartas de Crédito, criou-se também um projeto voltado para o poder público, focado no financiamento da urbanização de áreas precárias e na produção de moradias para população de baixa renda (Pró-Moradia) e outro destinado ao setor privado para produção de unidades novas (Apoio à Produção) que teve um desempenho pífio (BONDUKI, 2014, p. 102).

Pode-se afirmar que, ao se criar um novo desenho à produção e ao sistema de financiamento de moradias, o Governo FHC iniciou um processo de reorganização institucional (SILVA JR., 2011).

Além disso, em 1997, foi criado o Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) (Lei Federal 9.514/97), com o objetivo de financiar as demandas habitacionais das famílias de classe mais elevada, por meio da captação de recursos internacionais e dos fundos de pensões, operando com recursos privados, sem a interferência do Estado.

Entretanto, essas medidas foram limitadas e seus resultados ficaram abaixo das metas previamente estabelecidas.

O desempenho de todos esses programas foi baixo por causa do rigoroso controle fiscal e das restrições ao crédito imobiliário, considerado inflacionário pelos gestores da política econômica. Em 1998, o acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI) proibiu o financiamento para o setor público, de modo que os programas voltados para estados e municípios (além do Pró-Moradia, o Pró-Saneamento), foram paralisados.

No entanto, a análise de risco na concessão de financiamento do FGTS aos beneficiários finais passou a ser tão rigorosa que deixava de fora não só a população que mais tinha necessidade, como também muitos que tinham condições de pagar as prestações, mas sofriam restrições na malha fina criada pelo órgão gestor. Com isso, os estratos de renda média foram privilegiados, pois ofereciam mais segurança para a instituição de crédito. [...]

A única alternativa acessível para a população de baixa renda era o financiamento para a aquisição de material para construção, reforma ou conclusão da moradia, que, embora fosse uma alternativa interessante e há muito esperada, acabou por reproduzir o processo espoliador da autoconstrução periférica, uma vez que não foi associada a uma política fundiária capaz de garantir o acesso a terra urbanizada (BONDUKI, 2014, p. 103).

Apesar de, como primeira impressão, as alterações promovidas pudessem expressar uma renovação na maneira como a questão habitacional era tratada pelo Governo Federal, rompendo com a rígida concepção dos tempos do BNH, o Governo FHC não foi capaz de alavancar uma nova política habitacional, gerando, por sua vez, um conjunto de efeitos perversos do ponto de vista social, econômico e urbano.

Entre 1995 e 2003, já incluindo o primeiro ano do Governo Lula, foram contratados cerca de 1,7 milhão de financiamentos, com a aplicação de cerca de 22 bilhões de Reais, número que inclui os investimentos do FAR e do Programa de Subsídio Habitacional (PSH), criados no final do Governo FHC (BONDUKI, 2014, p. 103). Destes, apenas 22% dos contratos e 36% dos recursos foram destinados à produção de unidades novas, ou seja, 364 mil em nove anos. Para se ter uma ideia comparativa, somente em 1980, no auge do BNH, o FGTS contratou um número de unidades equivalentes aos que se contratou em todos estes nove anos (1995-2003) (VIA PÚBLICA, 2004).

Não se preocupando em produzir novas unidades, houve forte escassez de moradias no país, provocando um crescimento acelerado da população moradora em favelas e assentamentos. A CEF, sendo então o único agente financeiro a operar os recursos do FGTS, passou a privilegiar concessão de créditos em condições de maior garantia e mais fácil acompanhamento, explicando a preferência pelo financiamento do imóvel usado e fazendo com que estes programas não significassem combate ao déficit habitacional, em particular para os segmentos de baixa renda (BONDUKI, 2014, p.104).

Em 1999, a criação dos Programas de Arrendamento Residencial (PAR) e o PSH, em 2001, no segundo mandato de FHC, trouxeram boas novidades que, timidamente, começaram a apontar para um novo modelo de financiamento habitacional tendo em vista que o cenário foi mudando com a estabilidade macroeconômica alcançada no final dos anos 90, ainda que sujeita a sérias crises, como a cambial em 1999. Com taxas de juros um pouco mais baixas, tanto o interesse de investidores pelo mercado da construção civil pareceu aumentar, como o interesse das instituições financeiras pela concessão de crédito de longo prazo deu sinais de que essa concessão poderia ser uma atividade lucrativa (ROYER, 2009 p.71).