3. A gestão pública do turismo brasileiro: uma breve história
3.3. De 1991 a 2006: No caminho para a maturidade do setor
A promulgação da Lei n. º 8.181/91, de 28 de março de 1991 (que dentre outras orientações, definiu a alteração da denominação da EMBRATUR), e a edição do Decreto n. º 448, de 14 de fevereiro de 1992 (o qual veio a regulamentar dispositivos desta Lei, dispondo sobre a Política Nacional de Turismo), representaram dois marcos na história do turismo nacional, de igual porte das ações deflagradas em 1966, as quais detalhamos anteriormente.236 237.
Realmente, depois das reformulações sofridas em 1990, alterou-se a configuração da gestão pública do turismo brasileiro, e conforme proposto pela Lei n.º 8.181/91, a EMBRATUR, passou a ser chamada de Instituto Brasileiro de Turismo, assumindo a condição de autarquia subordinada à Secretaria do Desenvolvimento Regional, que era um órgão de assistência direta e imediata ao Presidente da República238.
Quanto a EMBRATUR, tal órgão incorporou naquele momento, em caráter oficial, e de acordo com o art. 2.º, da Lei n.º 8181/91, a tarefa de formular, coordenar, executar e fazer inclusive gerentes, de nível aceitável”235. Na seqüência, comenta que o trabalho isolado do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - SENAC na formação de profissionais para as atividades operacionais é insatisfatório, em especial, no que tange ao ensino profissionalizante de 2o. grau.
Quanto ao ensino superior, Nogueira (1986) destaca a falta de professores de turismo qualificados e a inadequação dos currículos aprovados pelo Conselho Federal de Educação como as razões principais do insucesso das Faculdades de Turismo. Certamente, na sua ótica, tais características irão conduzirão a uma abundância de bacharéis com qualificação deficiente, bem como pouco competitivos, o que levará os empresários do setor a contratar profissionais oriundos de outras áreas. Acaba concluindo que a escassez de recursos humanos habilitados, no setor turístico, concorre para obstruir o desenvolvimento do mesmo, dificultando a apropriação nacional dos benefícios sociais advindos da atividade.
236Tais conteúdos foram registrados em entrevista concedida por Caio Carvalho, à autora em junho de 2006. 237 A propósito da promulgação da lei e da edição do decreto supracitados, ambos os eventos ocorreram durante
a Presidência de Collor de Mello, o qual governou o país no período 1990-1992, iniciando um processo de reformas econômicas, inspiradas nos cânones neoliberais. A ênfase da sua mensagem concentrava-se em promessas de rompimento com as velhas estruturas, e essas promessas foram reforçadas por um discurso que se utilizava freqüentemente, de termos tais como reconstrução, modernização, projeto, dando a entender que se aspirava trilhar a direção da “modernidade”. Dito de outra forma insinuava-se, que em face de “novos tempos”, era necessário “modernizar” o país para, então, instaurar um novo modelo de desenvolvimento.
Assim, foi anunciado umconjunto de medidas com a finalidade de reerguer a economia, resgatar a dívida social e quebrar o monopólio estatal em várias atividades. Neste particular, há que se destacar que a política de privatização, constitui-se num dos fundamentos do Plano Collor, o qual fora objeto de oposição de variados grupos desde o seu anúncio. Destaque-se ainda que muitos aspectos do seu projeto de governo não foram bem acolhidos tanto por empresários quanto por sindicalistas, que declararam que o mesmo não guardava sintonia com a realidade nacional. Sumariando: durante o referido governo, o País trafegou por “águas turbulentas”, com um contexto político e econômico que se deteriorava gradativamente, em virtude de um emaranhado de
denúncias de corrupção, vinculando até mesmo pessoas próximas ou ligadas ao Presidente da República.Para maiores detalhes consultar o site do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC), da Fundação Getulio Vargas, cujo endereço eletrônico é:
http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb/verbetes_htm/1418_2.asp. Consulta feita em 02/setembro/2006.
238 A título de curiosidade, e em consonância com o art. 51, do Decreto-Lei n.º 99.244, de 10 de maio de 1990,
cabe atentar para o fato de que se vinculavam também à Secretaria do Desenvolvimento Regional acima aludida: a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), a Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) e a Companhia de Desenvolvimento de Barcarena, além da própria EMBRATUR.
executar a Política Nacional de Turismo (PNT), sendo-lhe transferidos, segundo parágrafo 1.º, do art.3.º, do dito Decreto, “o acervo documental, as atribuições e as competências do extinto o Conselho Nacional de Turismo (CNtur)”. Vale ressaltar, no entanto, como lembra Beni, que a transferência das referidas atribuições não se materializou na medida do ideal, e isso, por seu turno, teve desdobramentos negativos para a atividade turística brasileira.
Posteriormente, com a edição do Decreto n º 448/92 determinou-se que Política Nacional de Turismo (PNT) teria como finalidade o desenvolvimento do turismo e seu equacionamento como fonte de renda nacional. Realmente, segundo constatamos, o art. 2o dessa orientação legal ressaltou que a aludida política deveria observar as seguintes diretrizes no seu planejamento: 239:
I – a prática do Turismo como forma de prover a valorização e preservação do patrimônio natural e cultural do País;
II – a valorização do homem como destinatário final do desenvolvimento turístico. Com efeito, nesta nova fase da atividade turística que se inaugura em 1991 - na qual se institucionaliza a descentralização da administração pública e a desconcentração de formulação das políticas públicas e se enraíza a desregulamentação da economia - é forçoso admitir as prováveis conexões entre as alterações que ocorriam no macro-ambiente e as mudanças que aconteciam no campo do Turismo. Como veremos, tais mudanças de orientação são verificadas no início da década de 1990, e se manifestaram, na seara do Turismo, na forma de programas que almejavam, dentre outros objetivos, capturar e incorporar especificidades de cada região/localidade.
Do ponto de vista institucional, Beni (1991; 2001) alerta para as dificuldades do Estado - neste estágio da atividade turística brasileira - organizar e se aparelhar, com vistas a aprimorar a administração do setor, e o autor chama atenção para outros obstáculos, tais quais: a falta de integração e coordenação entre os organismos oficiais de turismo, em todas as esferas da administração (Federal, Estadual, Municipal) .
Todavia, apesar das inquietações acima descritas, convém atentar para a realidade de que, tanto Lei n.º 8.181/91 quanto Decreto n º 448/92 viriam a ser, conforme sugere Carvalho em entrevista concedida à autora, os fundamentos jurídicos para a Política Nacional de Turismo (1996-1999) adotada no primeiro mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso.
239 Para maiores detalhes, consultar Cruz (1999), além da Lei n.º 8.181, de 28 de março de 1991; Decreto n º 448,
Agregue-se, a esses comentários, a observação de Becker (1995), que entrevê, a partir do exame dos ditos diplomas legais, que nesta época se operou uma variação na percepção do significado do turismo, em oposição às normas editadas no passado. De fato, neste momento, ganham destaque a preservação do patrimônio natural e cultural do país, bem como a preocupação com a melhoria das condições de vida do homem, além da tradicional ênfase no desenvolvimento240. Em conferência proferida em São Paulo, Becker reconheceu que: “O discurso da [nova] política do turismo é na direção da conservação ambiental, tal qual [na direção da valorização] do homem, mas o objetivo novamente é o desenvolvimento: a atividade turística visando ao desenvolvimento”.
Becker (1995) também argumenta, com base na interpretação do Decreto-Lei N.º 488/92, que a Política de turismo idealizada neste documento, “fortalece a idéia do turismo como fator de desenvolvimento e é fundada [...] na descentralização”. Por conta disso, as outras esferas de poder passam a ter mais autonomia - sendo que, na sua opinião, os maiores privilegiados vinham a ser, na prática, os governos estaduais -, em oposição a um modelo de gestão que, desde os primórdios, sempre foi tradicionalmente centralizado.
A esse respeito, Becker (1995) aduz que apesar de haver um processo de descentralização em curso, ela, descentralização, no âmbito do turismo, é seletiva e controlada. Assim, são os estados que fazem a articulação com o governo federal, estabelecem a hierarquia dos pólos e as prioridades dos projetos de turismo.Em resumo: são os estados que geralmente representam as demandas municipais.
Ademais, esta autora, ao examinar a lógica da política de turismo vigente, no que tange à zona costeira, entende que “há uma tentativa de política”. Sugere a existência de um conflito entre a orientação desenvolvimentista da própria política e o Ministério do Meio Ambiente, na sua origem, ambientalista.
A seguir, admite que o modelo de Turismo que se pretendia instalar era o Modelo de Cancun, no qual o Estado tinha participação reduzida, cabendo ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) uma grande parte do financiamento, bem como, à iniciativa privada. Entretanto, no dizer de Becker (1995) no Brasil, esse modelo não vingou. Aqui, o Estado teve papel mais preponderante, no sentido de ele mesmo obter os financiamentos, e, portanto, em decorrência desta característica, “a explosão do turismo no Nordeste foi muito mais rápida do que em Cancun”.
240 BECKER, Berta K. Levantamento e avaliação da política federal de turismo e seu impacto na região
Ainda no que tange às orientações inseridas nas duas normas supracitadas, Becker observa que é mantida na Lei n.º 8.181/91, a diretriz de liberalização comercial com relação às atividades e serviços turísticos.
A citada estudiosa observa que a Lei n.º 8.181/91, ao manter essa abordagem, liberou as agências de turismo “da opressão da EMBRATUR e das grandes operadoras das metrópoles”. Vale lembrar, de acordo com esta autora, que elas, agências de turismo, sob a égide de tal norma, passaram a ter maior autonomia para promover articulações - locais e internacionais – e, assim, até conseguiram “vazar aquela estrutura centro–periferia”, promovendo, o que Milton Santos, apud Becker (1995) denomina “um curto-circuito”.
No que concerne ao Decreto n.º 448/92, Cruz comenta o caráter fluído de certas terminologias nele contidas, fato este que a levou a concluir que o alegado traço (freqüente, como observado) constituía-se em um obstáculo para os fácil entendimento e implementação das ações241. Com efeito, tal qual exposto no art. 3.º, inciso I, do Decreto n.º 448/92 e, de acordo com Cruz (1999), a frase “democratizar o acesso ao turismo nacional”, por exemplo, não explicita – tanto quanto outras expressões de natureza imprecisa, encontradas em legislações de turismo anteriores -, os meios ou recursos para se atingir esse fim. Dito de outra forma, fica claro que esse estilo de linguagem deixa margem para questionamentos e, assim, conforme bem observa a autora, o Decreto n.º 448/92, que regulamenta a Lei n.º 8.181/91, não alcança elucidar nem detalhar a maneira de atingir os objetivos preconizados pela lei. Conseqüentemente, permanecem as ambigüidades, sendo as mesmas esclarecidas apenas posteriormente, quando da implementação efetiva da Política Nacional de Turismo, em 1996. Ademais, com base em análise do respectivo inciso I, do art. 3.º, do Decreto n.º 448/92, Becker (1995B) acrescenta que antevê a intenção de se estimular um “programa de turismo interno, de massa, tentando ordenar o fluxo de trabalhadores...”, e sugere, por conseguinte, o uso de áreas em volta da metrópole.
Quanto ao inciso II, do artigo 3o, do Decreto nº 448/92, ele estabelece que uma das metas da Política Nacional de Turismo é “reduzir as disparidades sociais e econômicas de ordem regional”, e encontra-se, na nossa opinião, alinhado com as aspirações do movimento de descentralização do poder político, desencadeado no Brasil na década de 1980. Na verdade, se examinarmos com minúcia este Decreto, percebemos que o mesmo deriva alguns dos principais fundamentos, daquele processo descentralizador.
241 A esse respeito, lembramos que essa característica – falta de clareza das legislações de Turismo - já havia sido
apontada por Cruz (1999), em algumas legislações turísticas anteriores, relativas ao primeiro e segundo estágio da gestão pública do turismo.
Realmente, para melhor entender o espírito de que se reveste a citada orientação legal, isto é, Decreto n.º 448/92, vale atentar para o cenário no qual ele estava inserido, isto é, em meio a um processo de descentralização política que se, por um lado, como afirma Abrucio, contribuía para democratizar o plano local, por outro, não garantia a homogeneidade dos resultados, sobretudo em países que apresentam elevado grau de desigualdade, como o Brasil. Em virtude disso, ou seja, do reconhecimento de que a ocorrência de experiências de descentralização em contextos de grande desigualdade de padrão de vida e de acesso a serviços públicos não tem alcançado, na medida do necessário, diminuir as desigualdades inter e intra-regionais, e em face do objetivo estampado em tal inciso (inciso II, art. 3.º, Decreto n.º 448/92), que expressa a intenção de o Turismo vir a atenuar os desníveis regionais, é razoável concluir sobre o seu (do artigo) caráter um tanto ambicioso.
Noutro falar, acreditamos que alimentar expectativas de que a atividade turística tenha o condão, por si só, de amenizar as disparidades socioeconômicas no âmbito regional, é atitude que se reveste de extremo irrealismo. Neste sentido, lembramos os comentários de Cruz (2000), que destaca a inadequação do conceito “desenvolvimento turístico”, uma vez que nenhuma atividade pode pretender, isoladamente, garantir um desenvolvimento global242. Em suma, quanto a esta questão, acreditamos que é preciso que exista uma combinação de forças, direcionadas e empenhadas na busca de minimizar o desequilíbrio entre as diversas regiões do Brasil, e isto pressupõe a ação em conjunto de vários setores no âmbito da esfera pública, bem como da iniciativa privada em particular e da sociedade civil, em geral, visando a fins conexos.
Relativamente ao inciso III, do art. 3.º, do Decreto n.º 448/92, ele indicava que essa política pretendia ampliar os fluxos internacionais de turistas (sobretudo e principalmente, aqueles oriundos da Europa e dos Estados Unidos), o que significava não somente expandir a demanda do ponto de vista quantitativo, assim como qualitativo243.
Logo, a ambição de conquistar uma maior participação brasileira no turismo internacional exigiria uma alteração (para melhor) no padrão de prestação de serviços oferecidos por parte do Brasil, já que os turistas estrangeiros que para cá viriam, provavelmente, estavam acostumados a um nível de qualidade de serviço mais elevado. Agregue-se a isto que vislumbramos desdobramentos positivos para o turista nacional, que seria beneficiado por esta elevação na qualidade dos serviços disponibilizados.
242 CRUZ, R. C. Turismo e o mito do desenvolvimento.Espaço e Geografia. Vol. 3, jan-jun.2000.pp.21-31. 243 Cruz (1999), p.68.
A esse respeito, ou seja, com referência à aspiração de mudança no perfil da demanda turística, Cruz observa que essa modificação iria exigir diversas ações governamentais, “no sentido da modernização de territórios para o uso do turismo no país”, e isto se evidenciará, como veremos, no documento que anuncia a Política Nacional de Turismo (1996-1999), principalmente, no que tange aos esforços direcionados para os “programas de infra-estrutura básica e turística criados e ou assimilados por essa política”244.
Com relação aos incisos IV e V, do art. 3.º, do referido Decreto n.º 448/92, eles tratam da difusão de novos pontos turísticos (com o fito de diversificar os fluxos entre as unidades da federação), assim como, da ampliação e da diversificação dos equipamentos e serviços turísticos. Neste particular, Cruz divisa uma estratégia política subjacente aos objetivos contidos nesses incisos, uma vez que acredita que eles revelam um aspecto seletivo, do ponto de vista espacial, estimulando a especialização dessas localidades. Adicionalmente, alerta – em face do incentivo à propagação de novos destinos turísticos -, que percebe, com base na análise de tais artigos, a possibilidade de se vir a privilegiar aquelas localidades situadas “em regiões de melhor nível de desenvolvimento”, ao invés de “regiões de menor nível de desenvolvimento”245.
Quanto aos incisos VI e VII, do art. 3.º, do Decreto acima citado, eles repetem, em certa medida, as diretrizes estabelecidas nos incisos I e II, do art. 2.º, do mencionado decreto, e sugerem que deve existir uma forte interdependência entre o desenvolvimento/consolidação das práticas turísticas e a preservação necessária dos recursos naturais, culturais e humanos, indicando, na ótica de Cruz (1999), um alargamento da percepção da atividade turística por parte do setor público246.
A partir do exposto até o momento, evidencia-se, pelo menos em tese, que a visão a respeito do turismo (no âmbito do setor público) ampliava-se para além da restrita abordagem ao segmento da hotelaria e do simples consumo de recursos naturais do lugar, o que reflete um significativo avanço, em comparação com diplomas legais anteriores.
Com efeito, parece-nos que se inicia (embora lentamente) a disseminação de “um pensar”, o qual preconiza, como afirma Cruz (1999), que a visão de crescimento do Turismo nacional deve se construir, com base no entendimento de que, dentre outros aspectos, “a infra-estrutura de lazer desempenha importante papel no conjunto dos serviços que compõem a atividade
244 Cruz, (1999),p.68. 245 Cruz (1999), p.68.
246 Só para registrar, o art. 2.º, do Decreto n.º 448/92 estabelece as diretrizes que a Política Nacional de Turismo
[turística]”.247 Neste contexto, convém destacar também a importância da qualidade das infra- estruturas básica e turística para a consolidação e desenvolvimento de um Turismo robusto, com capacidade de atrair, não apenas fluxos nacionais, mas até mesmo internacionais.
Outro acontecimento importante observado neste período (mais precisamente, em julho de 1992, no governo de Collor de Mello) foi a elaboração do Plano Nacional de Turismo (PLANTUR), um plano que detalhava as ações a serem conduzidas pelo poder público federal, com o intuito de efetivar a política Nacional de Turismo248.
Segundo Becker(1995) o Plano Nacional de Turismo (PLANTUR) - 1992 era um instrumento que enfatizava o desenvolvimento regional. Um dos seus fundamentos era a diversificação e a distribuição geográfica da infra-estrutura concentrada no Sul e no Sudeste. Essa redistribuição se daria por intermédio do desenvolvimento de pólos de turismo integrados, em novas áreas, e estaria associada à ampliação de infra-estrutura (estradas, aeroportos, saneamento, etc.). Assim, infere-se que se aspirava, através da adoção dessa orientação, incrementar de maneira relevante a receita cambial, colocando o turismo entre os três primeiros produtos de exportação.
Com relação ao aludido Plano Nacional de Turismo (PNT), Bursztyn (2003) acrescenta que esta diretriz divisava igualmente incentivar e promover a parceria entre os setores público e privado. Em resumo: o âmago dessa estratégia baseava-se no estímulo ao desenvolvimento dos programas de pólos turísticos e seus efeitos multiplicadores, tendo como base a conjunção de forças entre a esfera pública e a privada..
Cruz, em entrevista a nós concedida, chama atenção para o fato de que a instituição do Plano Nacional de Turismo (PLANTUR), em 1992, antecedeu o lançamento da Política Nacional de Turismo (PNT), a qual havia sido apenas anunciada no Decreto n.º 448/92, o que significa dizer que este decreto limitou-se simplesmente a estabelecer os objetivos e diretrizes de tal planejamento, dedicando-se adicionalmente, a regulamentar o setor turístico do ponto de vista econômico. De fato, como proposto no art. 13 do Decreto n.º 448/92, caberia à EMBRATUR, “a prerrogativa de criar um Conselho Consultivo, como o objetivo de cooperar com a sua Direção, na formulação da Política Nacional de Turismo ....”.
Identificava-se, portanto, novamente (como sugerido por Cruz), atitude equivocada quanto à implementação de um planejamento de turismo, no Brasil, dado a elaboração do plano, em regra, deve suceder a política, constituindo-se num instrumento que visa materializá-la, ao
247 Cruz (1999), p.69.
248 Cruz (1999), p. 70. Adicionalmente, ler:BECKER, Bertha Koiffmann. Conferência: Política Planejamento
invés de ser instituído antes da mesma. Em outras palavras, e considerando o caso do Plano Nacional de Turismo (PLANTUR) - 1992, este foi instituído anteriormente à implementação da própria Política Nacional de Turismo (PNT), quando deveria vir a acontecer depois da instauração da aludida política, com o propósito de promover a sua efetivação dela.
Cabe lembrar que o Plano Nacional de Turismo (PLANTUR) foi concebido em um período de forte instabilidade política, no decorrer de qual houve, pela primeira vez na história do Brasil, o impeachment de um presidente. Realmente, a instabilidade política e a volatilidade econômica, características marcantes desse período, refletem-se de forma negativa, sobre todos os setores produtivos do país, incluindo-se o turismo.
O resultado óbvio advindo de tais descompassos, no dizer de Cruz (1999), é que “O PLANTUR [Plano Nacional de Turismo] não chega a sair do papel, e uma possível explicação para isso residia, também, no fato de este plano ‘colocar a carroça à frente dos bois’ ”249. Neste particular, tanto Dias (2003) como Rodrigues (1996) expressam reservas com relação ao Plano Nacional de Turismo (PLANTUR)-1992. Dias (2003), por exemplo, menciona que as diretrizes estabelecidas para a Política Nacional de Turismo (PNT) contidas no Decreto n.º 448/92, deram origem ao Plano Nacional de Turismo (PLANTUR) -1992, o qual consistia em