Definição da unidade de análise da pesquisa

Para dar cumprimento ao objetivo desta tese e com vistas a viabilizar a coleta de dados, definiu-se que a pesquisa teria como foco os órgãos da administração direta do Poder Executivo, considerando que esses órgãos apresentam estruturas organizacionais semelhantes, assim como instrumentos e mecanismos de gestão, possibilitando a análise e comparação dos seus respectivos sistemas de avaliação.

A administração direta do Poder Executivo no Brasil é composta por 38 órgãos assim distribuídos: 24 Ministérios; a Advocacia Geral da União e a Controladoria Geral da União e os órgãos diretamente vinculados à Presidência da República: dez Secretarias, a Casa Civil e um Gabinete de Segurança Institucional.

No entanto, nem todos esses órgãos executam programas e políticas finalísticas, aqueles para os quais os sistemas de avaliação são fundamentais para orientar as decisões dos gestores na prestação e oferta de bens e serviços públicos.

Desta forma, selecionou-se do universo apresentado 28 órgãos, aqueles que executam programas temáticos, ou seja, aqueles programas que expressam e orientam a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade (MTO 2013).

De acordo com o o Modelo de Planejamento Governamental (PPA 2012-2015), os programas temáticos foram concebidos a partir de recortes mais aderentes aos temas das políticas públicas, possibilitando a definição de indicadores capazes de revelar aspectos das políticas e contribuir com a gestão.

Assim, a partir da Lei Orçamentária Anual – LOA 2013, identificou-se 28 órgãos, cujas unidades da administração direta foram contempladas com dotação orçamentária para execução de programas temáticos, conforme relacionadas no QUADRO 14.

Ministério Sigla

Ministério da Agricultra, Pecuária e Abastecimento Agricultura

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação MCT

Ministério da Cultura Cultura

Ministério da Defesa Defesa

Ministério da Educação MEC

Ministério da Fazenda Fazenda

Ministério da Integração Nacional Integração

Ministério da Justiça Justiça

Ministério da Pesca e Aquicultura MPA

Ministério da Previdência Social Previdência

Ministério da Saúde Saúde

Ministério das Cidades Cidades

Ministério das Comunicações MC

Ministério das Relações Exteriores MRE

Ministério de Minas e Energia MME

Ministério do Desenvolvimento Agrário MDA

Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior MDIC

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS

Ministério do Esporte Esporte

Ministério do Meio Ambiente MMA

Ministério do Trabalho e Emprego M TE

Ministério do Turismo Turismo

Ministério dos Transportes Transportes

Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República Aviação

Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República SDH

Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial SEPPIR

Secretaria de Políticas para as Mulheres SPM

Secretaria de Portos da Presidência da República Portos

QUADRO 14 – RELAÇÃO DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO PODER EXECUTIVO QUE EXECUTAM PROGRAMAS TEMÁTICOS

FONTE: BRASIL, 2014

Cabe observar no entanto, que os órgãos relacionados no QUADRO 14 apresentam características diferentes, tanto em relação ao seus orçamentos totais, quanto em relação aos orçamentos alocados aos programas temáticos executados pelas unidades orçamentárias da Administração Direta. O orçamento total, por exemplo, varia de R$ 161 milhões, na Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir), aos mais de R$ 360 bilhões do Ministério da Previdência Social (TABELA 1).

TABELA 1 – ORÇAMENTO PROGRAMAS TEMÁTICOS ALOCADOS ÀS UNIDADES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA/MINISTÉRIO (LOA 2013)

ÓRGÃO ORÇAMENTO ÓRGÃO (A) _R$ ORÇAMENTO UO DIRETA (B)

R$ PREVIDÊNCIA 363.307.583.886,00 92.414.790,00 SAÚDE 100.334.034.797,00 78.917.688.719,00 MEC 88.037.686.593,00 1.055.513.354,00 DEFESA 71.289.824.887,00 2.947.030.023,00 M T E 64.118.355.297,00 2.959.820.026,00 MDS 62.215.627.775,00 61.511.925.421,00 FAZENDA 25.080.931.794,00 2.931.921.116,00 CIDADES 24.317.895.209,00 23.140.723.876,00 TRANSPORTES 21.374.469.619,00 214.418.000,00 JUSTIÇA 12.612.080.937,00 3.016.244.126,00 INTEGRAÇÃO 11.781.409.468,00 8.343.485.474,00 AGRICULTURA 11.494.478.868,00 2.094.285.011,00 MME 11.054.686.390,00 1.542.961.212,00 MCT 9.750.286.561,00 4.234.745.790,00 MDA 9.198.459.693,00 5.911.356.805,00 MC 5.400.787.487,00 2.490.452.328,00 MMA 4.607.692.527,00 2.126.798.557,00 AVIAÇÃO 4.229.320.447,00 2.014.423.480,00 CULTURA 3.622.660.791,00 2.165.498.153,00 TURISMO 3.427.420.781,00 3.127.006.234,00 ESPORTE 3.403.689.462,00 3.084.577.113,00 MDIC 2.742.815.878,00 722.207.700,00 MRE 2.388.287.644,00 722.615.167,00 PORTOS 1.340.612.152,69 675.573.588,00 SDH 737.963.751,00 301.718.180,00 MPA 635.778.337,00 521.777.033,97 SPM 188.074.323,00 174.986.250,00 SEPPIR 160.911.226,12 _{24.136.058,00} FONTE: BRASIL, 2014

NOTA: (A) Orçamento total do Ministério; (B) Orçamento dos programas temáticos alocados às Unidades Orçamentárias da Administração Direta

Em termos relativos, a participação das Unidades da Administração Direta na execução orçamentária dos programas temáticos pode ser visualizada no Gráfico 1.

GRÁFICO 1 - PERCENTUAL DO ORÇAMENTO ALOCADO AOS PROGRAMAS TEMÁTICOS EXECUTADOS PELAS UNIDADES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA/MINISTÉRIO EM RELAÇÃO AO ORÇAMENTO TOTAL DOS MINISTÉRIOS

FONTE: BRASIL, 2014

NOTA: UO – Unidade Orçamentária

A partir da TABELA 1 e do Gráfico 1, observa-se que o Ministério da Previdência detém o maior orçamento, quase que integralmente executado pelas unidades da administração indireta a ele vinculadas. Às suas unidades da Administração Direta foram alocados menos de 1% do total. De forma inversa, as unidades da Administração Direta do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome executam 99% do orçamento total do MDS. Esses dois casos ilustram a dimensão dos gastos públicos e os diferentes papéis das unidades da Administração Direta na execução dos programas e políticas finalísticas.

É importante destacar que essas diferenças implicam em diferentes necessidades de informações para gerir, controlar e coordenar a implementação desses programas e políticas. Modelos centralizados e descentralizados de execução requerem ferramentas avaliativas apropriadas para orientar as decisões dos gestores.

Tem-se, por outro lado, que a forma de execução dos programas pode ser identificada por meio da modalidade de aplicação definida na programação financeira da despesa. A modalidade indica se os recursos são executados mediante transferência financeira, inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para outros níveis de governo; ou diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário. Neste caso, a unidade pode, ainda, designar outras entidades na mesma esfera de governo para executar o programa, como ocorre com o Bolsa Família/MDS, cujo benefício é pago pela Caixa Econômica Federal (MTO2013).

Observa-se que nos Ministério da Previdência, MEC, MDS, MRE, MDA, Portos, Justiça, Defesa, SPM, MCT, Cultura, Transporte, SEPPIR, Cidades e Integração, as Unidades da Administração Direta são responsáveis pela aplicação direta de mais de 50% dos recursos a elas alocados. Este fato evidencia que essas unidades são responsáveis pela entrega de bens e serviços à sociedade. Já nos Ministérios do Turismo, Saúde, Esporte, SDH, Agricultura e MPA a entrega de bens e serviços é realizada, em grande parte, por estados e municípios. Compete as unidades da Administração Direta a transferência dos recursos para financiamento dessas ações. Finalmente, nos Ministérios da Fazenda, Aviação, MDIC, MMA, MC, MME e Trabalho, mais de 50% dos recursos foram destinados a reservas de contingência, indicando maior discricionariedade para aplicação dos recursos (Gráfico 2).

Destaca-se que essas informações são relevantes para análise da estratégia e dos instrumentos utilizados para monitorar e avaliar a execução dos programas e políticas. As diferentes formas de implementação dos programas indicam a necessidade de diferentes arranjos para assegurar o adequado acompanhamento do desempenho e dos resultados dos programas e políticas.

GRÁFICO 2 – PERCENTUAL DE RECURSOS ALOCADOS DE ACORDO COM A

MODALIDADE DE APLICAÇÃO NOS PROGRAMAS TEMÁTICOS

EXECUTADOS PELAS UNIDADES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA POR MINISTÉRIO

FONTE: BRASIL, 2014