Em 1938, através do Decreto Lei 311/1938, todas as sedes municipais foram declaradas cidades, independentemente de suas características, densidade demográfica e relações econômicas. Dessa forma apresenta Veiga (2003, p. 63):
Foi o Decreto-Lei 311, de 1938, que transformou em cidades todas as sedes municipais existentes, independentemente de suas características estruturais e funcionais. Da noite para o dia, ínfimos povoados, ou simples vilarejos, viraram cidades por norma que continua em vigor, apesar de todas as posteriores evoluções institucionais.
Para essa efetivação nada foi exigido das “novas” cidades, Plano Diretor ou qualquer outro comprometimento de desenvolvimento ou organização. E ao longo da história, mesmo com as legislações atuais, nada foi alterado ou repensado, em relação à condição, definição de cidades.
A partir de 1991, o IBGE criou categorias para definição das áreas urbanas: urbanizadas, não-urbanizadas e urbanas-isoladas e para as áreas rurais: extensão urbana, povoado, núcleo e outros, mas em nada alterou a definição de urbano para toda sede de município, independentemente de seu tamanho, densidade demográfica etc. Conforme Veiga (2003, p. 64):
[...] o IBGE definiu três categorias de áreas urbanas (urbanizadas, não- urbanizadas e urbanas-isoladas) e quatro tipos de aglomerados rurais (extensão urbana, povoado, núcleo e outros). Todavia, em vez de abolida ou amenizada, acabou sendo fortalecida pela nova nomenclatura essa rígida e vetusta convenção de que toda sede de município é necessariamente espaço urbano, seja qual for sua função, dimensão ou situação.
Nesse mesmo período, o IBGE utilizou como análise dos critérios de medidas populacionais o local de moradia/espaço, dessa forma, aquele trabalhador rural que mora na cidade é considerado urbano e contabilizado como população urbana e considerou que todo município sede é cidade, ou seja, território urbano (VEIGA, 2003). “O IBGE não define propriamente o que são áreas rurais, a não ser por exclusão, isto é, como aquelas que não são urbanas” (WANDERLEY, 2011, p. 109). E ainda, a definição do perímetro urbano, considerado como os limites da cidade e o perímetro rural, considerado como rural, são definidos pelo próprio governo municipal (o Executivo define e o Legislativo aprova) e essa política, geralmente, atende aos interesses de especuladores imobiliários ou enquanto herança histórica, aos latifundiários, que ao financiarem candidaturas, diretamente intervêm nesta definição e não de uma política adequada para o conjunto, o complexo cidade-campo.
A zona rural é tributada anualmente pelo Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), sendo que os próprios proprietários, através de formulários específicos informam à Secretaria da Receita Federal sobre o montante que irão pagar, bem como devem comunicar qualquer alteração destas informações, como melhorias ou desmembramento etc.
As comunidades remanescentes de quilombolas, as pequenas propriedades onde apenas a família trabalhe, assentamentos, arrendatário7, comodatário8, parceiro9, fideicomisso10, bem como escolas públicas ou sem fins lucrativos, ou imóveis que abriguem trabalho de Assistência Social estão isentos do imposto. Segundo a Lei 9393/96, que dispõe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR e sobre pagamento da dívida representada por Títulos da Dívida Agrária e dá outras providências e suas alterações,
Art. 1º O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, de apuração anual, tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, localizado fora da zona urbana do município, em 1º de janeiro de cada ano.
§ 1º O ITR incide inclusive sobre o imóvel declarado de interesse social para fins de reforma agrária, enquanto não transferida a propriedade, exceto se houver imissão prévia na posse.
§ 2º Para os efeitos desta Lei, considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma ou mais parcelas de terras, localizada na zona rural do município.
§ 3º O imóvel que pertencer a mais de um município deverá ser enquadrado no município onde fique a sede do imóvel e, se esta não existir, será enquadrado no município onde se localize a maior parte do imóvel. [...] Da Isenção
Art. 3º São isentos do imposto:
I - o imóvel rural compreendido em programa oficial de reforma agrária, caracterizado pelas autoridades competentes como assentamento, que, cumulativamente, atenda aos seguintes requisitos:
a) seja explorado por associação ou cooperativa de produção;
b) a fração ideal por família assentada não ultrapasse os limites estabelecidos no artigo anterior;
c) o assentado não possua outro imóvel.
II - o conjunto de imóveis rurais de um mesmo proprietário, cuja área total observe os limites fixados no parágrafo único do artigo anterior, desde que, cumulativamente, o proprietário:
a) o explore só ou com sua família, admitida ajuda eventual de terceiros; b) não possua imóvel urbano.
Art. 3o-A. Os imóveis rurais oficialmente reconhecidos como áreas ocupadas por remanescentes de comunidades de quilombos que estejam sob a ocupação direta e sejam explorados, individual ou coletivamente, pelos membros destas comunidades são isentos do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR. [...]
Art. 6º O contribuinte ou o seu sucessor comunicará ao órgão local da Secretaria da Receita Federal (SRF), por meio do Documento de Informação
7 Indivíduo que toma alguma coisa em arrendamento, inquilino, rendeiro (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 300). 8 Pessoa que recebe algo em comodato, empréstimo (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 772).
9 Que está em parceria, cuida, mas não é o proprietário.
10 Estipulação testamentária onde o testador constitui uma pessoa como legatário ou herdeiro, mas impõe que, uma vez verificada certa condição, deverá transmitir a outra pessoa, por ele indicada, o legado, ou a herança (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 1337).
e Atualização Cadastral do ITR - DIAC, as informações cadastrais correspondentes a cada imóvel, bem como qualquer alteração ocorrida, na forma estabelecida pela Secretaria da Receita Federal.
Mediante a legislação específica sobre tributação de território da zona rural, é possível perceber que a zona rural, objeto da lei, é definida enquanto exclusão da zona urbana e mais, o imposto rural é pago à União, enquanto que o IPTU, que é de valor maior, mais caro é pago ao município (NECCHI; FRANÇA; SANTINI, 2009), estabelecendo assim mais um diferenciador.
O valor base do ITR é o chamado Valor da Terra Nua (VTN), que é o valor de mercado do imóvel sem considerar as benfeitorias, apenas a extensão ou diminuído se tiver área de preservação permanente, produção, morro etc, que é calculado por um conjunto de técnicos para as prefeituras (RUA, 2013; 2015). O proprietário de terra não produtiva paga um imposto maior. O proprietário da terra tem que comprovar as informações e os pagamentos quando for vender ou transferir a propriedade ou sob fiscalização.
Considerando a dimensão territorial do país, a dificuldade de fiscalização e ainda, a precariedade financeira de muitos municípios do interior dos Estados, a tributação dos impostos tanto urbanos quanto rurais, bem como sua definição e fiscalização, deveriam ficar a cargo dos municípios.
A discussão sobre a legislação que trata ITR e IPTU toma importância pela nova configuração entre os meios rural e urbano, com novas dinâmicas econômicas de uso, posse e propriedade, pois há imóveis urbanos com atividades rurais e imóveis rurais com atividades não-rurais (RUA, 2013).
A legislação que institui o IPTU é o Código Tributário Nacional, a Lei 5.172/66, Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§1º. Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água;
III – sistema de esgotos sanitários;
IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
Considerando que para determinação de zona urbana basta estar contemplado em lei municipal e possuir dois dos melhoramentos apontados, muitas das políticas públicas/estatais desenvolvidas em assentamentos ou outras localidades na zona rural como construção de escolas, posto de saúde, saneamento básico etc., levam a descaracterizar a zona rural enquanto rural. Deste modo, estender benefícios que são conquistas históricas do desenvolvimento da humanidade à zona rural, nesta concepção de urbanização, seria decretar o seu desaparecimento.
Por outro lado, em 2007, os tribunais regulamentaram a questão do uso do imóvel, em detrimento da localização, indicando que não deveria incidir a tributação de IPTU, mesmo que situado em zona urbana, os imóveis que mantivessem atividades de exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo apenas o ITR, evitando assim a bitributação (RUA, 2013).
Essa discussão é longa e é muito disputada, pois ambos os impostos são definidores do preço da terra, porque a finalidade do uso é que vai ser considerado para a fixação desse preço. O preço da terra é um fator de urbanidade, logo deve fazer parte das definições de rural e urbano (RUA, 2013).