Delimitação teórica: análise e ciclo da política

32 _{Que se transformou no texto da política de governo implementada no período 2002-2006.} 33

Que na primeira parte é uma avaliação da política anterior (esta parte não será avaliada no limite desta dissertação) e que na segunda parte do texto apresenta as metas e continuidade da expansão do ensino superior no estado de São Paulo a partir de 2007 (que será analisada neste capítulo).

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Pois esses documentos também englobam ensino superior nas universidades públicas e na modalidade EAD, bem como a formação docente para o ensino básico.

Há conceitos que serão utilizados no subitem 3.2 que merecem ser introduzidos neste subitem para permitir a familiaridade com os mesmos, são estes: análise de política e ciclos da política.

A análise da política pode ser acadêmica ou do especialista ou tecnocrata. Neste capítulo o foco será direcionado à análise acadêmica da política, para auxiliar no processo de construção e aportes de melhores inferências (AGUILAR, 2014a), tais contribuições podem colaborar com uma mudança do curso de ação, ou reconsiderações durante as etapas de continuidade da política. A análise acadêmica traz reflexões importantes para se entender a própria política partidária, as causas e efeitos da formulação de determinada política e a dinâmica que envolveu sua formulação e tomada de decisão.

É importante enfatizar que o fato de analisar uma política atribui à mesma um valor de aprovação ou desaprovação, analisando-a desde uma concepção de justiça (explícita ou implicitamente), nesta circunstância não há a possibilidade de que seja apenas um estudo instrumental, técnico e neutro (ARRETCHE, 1998).

A mesma autora ainda afirma que por análise de política pública entende-se “o exame da engenharia institucional e dos traços constitutivos [...] busca reconstituir estas características, de forma a apreendê-las em um todo coerente e compreensível [...] dar sentido e entendimento ao caráter errático da ação pública” (ARRETCHE, 1998, p. 30).

Como afirma Aguilar (2014a) ao se estudar a política pública, o pesquisador depara-se com uma sequência de recortes e terminologias que tem como finalidade ir além da matriz clássica, que nasceu com o conceito do processo da política, cujo principal autor da área continua sendo Peter Deleon (1988; 1997).

Para Trabada (2003) há diversos enfoques analíticos quando se analisa a política pública, os mais conhecidos são o processo da política (cujo referente é Peter Deleon) e o ciclo da política (cujos referentes que iniciaram a problematização foram Judith May e Aaron Wildavsky). O autor Trabada (2003) sinaliza ainda para o fato de que há duas vertentes quando se pensa na análise das políticas a partir de etapas, fases ou momentos.

Na primeira vertente, a da visão clássica do ciclo da política, ou seja, a do modelo sequencial, a política é concebida e construída a partir de uma linearidade, por etapas que acontecem sucessivamente, nesta concepção sequencial destacam-se os

autores: Brewer e Deleon (1983), Mény e Thoening (1992), Dye (1983), Anderson (1984). Para eles o processo de elaboração da política passa pela seguinte ordem: identificação, decisão, implementação, avaliação e terminação.

Já na segunda vertente encontram-se autores como Lindblom (1959, 1979), Hogwood e Gun (1984) e Wildavsky (1980), e para estes é pouco realista pensar numa política que acontece de forma sequencial, e o ideal é pensar nessa sequência como um modelo normativo, que configurará um dispositivo analítico para o estudo de determinada política. O ciclo da política é um conceito que surge na década de 1970, nos Estados Unidos da América, tendo como referente a Wildavsky (1980).

Diferentemente do processo da política, que é composto pelas etapas de iniciação, estimação, seleção, implementação, avaliação e finalização (BREWER; DELEON, 1983), no ciclo da política entende-se que essas etapas encontram-se justapostas pela própria dinâmica da implementação da política (AGUILAR, 2008; 2009), então, ao invés de etapas passa-se a ter momentos, que são: fixação da agenda, análise da questão (elaboração da política), implementação, avaliação e finalização (MAY; WILDAVSKY, 1977).

No limite desta dissertação optou-se por analisar a política da expansão da EPTG pública no Estado de São Paulo a partir do enfoque do ciclo da política, pois as etapas desta política não foram criteriosamente respeitadas. Tal constatação impediu a realização da análise do processo da política, mas possibilitou a análise de dois de seus

ciclos (a fixação da agenda e análise da questão). Muitos outros autores apresentaram

propostas diferentes35 para a formação das etapas do ciclo da política, como mostra o quadro a seguir.

Quadro 4 – Terminologias para o ciclo da política

Fonte: Gomez (2013)

35 _{Primeiramente é importante destacar que os autores citados no quadro 4 não são os únicos que propõem}

terminologias para a formação do ciclo da política. Estes foram destacados para se ter uma identificação da heterogeneidade que envolve a área. Além destes autores pode-se citar ainda a Dror (1983) que propõe 17 (dezessete) fases de análise; a Bonfil (1998), cujos momentos se diferem um pouco da proposta de May e Wildavsky, sendo: gestação, formulação, decisão, implementação e avaliação dos resultados. Chac (1995) também apresenta uma proposta que se aproxima daquela escolhida para a análise feita nesta dissertação, apontando: agenda, análise de alternativas, decisão, implementação e avaliação. Outra proposta muito semelhante é a de Deubel (2003, 2006) cujos momentos seriam: identificação do problema, formulação de decisões, tomada de decisão, implementação e avaliação.

De acordo com Secchi (2009) o ciclo da política ainda é o principal esquema ‘heurístico’ utilizado quando se quer analisar políticas públicas por meio de etapas sucessivas e interdependentes.

Autor Etapas o Fases de la Política Pública

May y

Wildavski Fijación de la Agenda Análisis de la cuestión Implementación Evaluación Terminación

Anderson Identificación del problema y

formación de la agenda Formulación Adopción Implementación Evaluación

Hogwood y Gunn Formación de la agenda de actuación de los poderes públicos Clasificación de los problemas o filtración de problemas Definición de problemas Previsión (análisis de prospectiva) Establecimiento de objetivos y prioridades Análisi de alternativas Implantación de políticas, seguimiento y control Evaluación y revisión Mantenimiento, reemplazo o terminación de políticas

Bardach Definición del problema

Obtención de la información Construcció n de alternativas Selección de criterios Proyecció n de resultados Confrontación

de costos Decida Cuente su historia

Starling Identificación de problemas Formulación de políticas Decisión Implementación Evaluación

Subirats Percepción y definición del

problema

Formulación de una solución o acción de respuesta

Decisión Implementación o puesta en práctica de la política Evaluación y control de los efectos producidos Mantenimiento, revisión o terminación de la política

Villanueva Generación y/o surgimiento Formulación y/o diseño Implementación y/o puesta

en marcha Evaluación Mantenimiento, revisión o terminación de la política Determinantes Externos

Cálculo de conseqüências, efeitos e impactos da política (com ou sem ela)

Definição dos modelos de avaliação da política e das condições de comparabilidade dentro do próprio ciclo da política.

Figura 4 - Análise da Política a partir do CICLO DA POLÍTICA

Fonte: Aguilar (2014) - (com base em MAY, Judith; WILDAVSKY, Aaron, (1977) The Policy Cycle.

Beverly Hills-London.)

A terminologia escolhida para a análise do ciclo da política da segunda fase de expansão da EPTG pública no Estado de São Paulo foi a dos autores May e Wildavsky (1977) por trabalhar com as denominações: fixação da agenda (que era o interesse inicial da pesquisa, o de saber como o tema se fixou na agenda governamental) e análise da questão (por ser mais que formular a política, por brindar dados e possibilidades para a solução do problema identificado), tais termos contemplam as especificidades da política que será analisada.

3.1.2 Delimitação metodológica