Democracia brasileira e o consociativismo

A democracia brasileira lidou com muitos desafios desde o término da ditadura militar, dentre eles, a questão econômica se destacou, considerando a hiperinflação debelada nos anos 1990, e a profunda desigualdade social mitigada na década seguinte. Porém, como se espera de um processo de consolidação democrática, outras questões igualmente soergueram sob o contorno de reformas, tais como a trabalhista, a fiscal, a previdenciária, ou mesmo o pacto federativo – todas acirradas na “segunda” transição ou consolidação democrática (O’DONNELL, 1987). Destas reformas, uma em especial, a política, sempre se fez presente na agenda pública ante a qualidade da democracia e os escândalos de corrupção (SPECK, 2005). A despeito de muitas questões “em aberto” no país, a democracia brasileira possui uma identidade que pode ser delineada, considerando suas características político- institucionais, como “consensual”. A considerar a teoria apresentada por Arend Lijphart sobre modelos de democracia, que abarca um vasto campo da literatura especializada, muitos pesquisadores atestaram a similaridade do caso brasileiro com o modelo consensual, ao invés do majoritário (ANASTASIA e NUNES, 2006).

De maneira objetiva, o modelo majoritário sugere uma maior confrontação pelo poder entre as forças políticas, definindo-se como “governo pela maioria”, ou seja, a maioria governa e a minoria faz oposição sem maiores mediações. Com respeito ao modelo consensual, há maior concertação dos atores, a distribuição de poder é dispersa entre as principais forças políticas, sendo o processo decisório igualmente mais acomodativo (AMORIM NETO, 2009:108).

Os contrastes entre os dois modelos são nítidos em várias dimensões. Com respeito à natureza do Estado, por exemplo, o modelo consensual está correlacionado com a proteção social, assim como outras características de um clássico Estado de bem-estar, tais como a não adoção de pena de morte ou mesmo uma ampla política ambiental (LIJPHART, 2003:311). Por sua vez, a capacidade de modelos majoritários tomarem decisões importantes de maneira rápida se destaca (LIJPHART, 2003:294), embora nem sempre deliberações ágeis sejam necessariamente as mais sábias. Na realidade, as democracias majoritárias não chegam a ultrapassar em desempenho social e econômico as consensuais, mas estas últimas têm uma performance melhor quanto à qualidade da representatividade democrática (LIJPHART, 2003:339).

A distinção entre modelos consensuais e majoritários fica mais clara a partir do conjunto de dez variáveis subdividido em duas dimensões: i) executivos-partidos; e ii) federal-

unitária. Segundo Lijphart (2003), estas dimensões determinariam a existência de concentração ou equilíbrio de poder nas democracias, tendo cada uma delas internamente também um contraste dicotômico revelando uma tendência maior ao modelo majoritário ou consensual.

A primeira dimensão (executivos-partidos) está ligada essencialmente às características do poder Executivo, do sistema partidário, do sistema eleitoral e do sistema de grupos de interesse. As suas variáveis são: a) concentração ou partilha do poder Executivo nos gabinetes ministeriais; b) dominância ou equilíbrio de poder entre o Executivo e o Legislativo; c) sistema bipartidário ou multipartidário; d) sistema eleitoral majoritário ou proporcional; e) sistema de grupos de interesses pluralista ou corporativista (LIJPHART, 2003:19).

A segunda dimensão (federal-unitária) está basicamente ligada ao contraste entre federalismo e governo unitário. As suas variáveis são: a) governo unitário ou federal; b) poder Legislativo concentrado em uma legislatura unicameral ou equilibrado em um bicameralismo; c) constituições flexíveis, a partir de maiorias simples, ou rígidas, a partir de super maiorias; d) sistemas em que a constitucionalidade fica a cargo da própria legislatura ou sistemas em que há uma revisão judicial através de corte suprema; e) bancos centrais dependentes ou independentes (LIJPHART, 2003:19).

Como já assinalado no início desta seção, muitos autores corroboram com a classificação da democracia brasileira como consensual em razão de vários dispositivos que dispersam o poder político, apesar da pesquisa de Lijphart (2003) não utilizar dados atinentes ao país. Por sua vez, Amorim Neto (2009) analisou dados nacionais utilizando a referida metodologia e convalidou o argumento do consociativismo brasileiro. Dentre os pontos que mais chamaram a atenção, consta o fato dos gabinetes serem formados por muitos ministros apartidários e, consequentemente, por uma pequena proporção de partidos que integram a coalizão governista, de acordo com Amorim Neto (2009), isto reforçaria a característica dispersa das coalizões governistas, tal como ocorre em modelos não majoritários. Outro aspecto levantado pelo autor é a necessidade de “super maiorias” parlamentares para a aprovação de emendas constitucionais, aliada à existência de uma corte suprema responsável pela revisão constitucional (STF), o que intensificaria a característica consensual da democracia brasileira17.

Em tese, o sistema presidencialista está associado aos modelos majoritários, porém, o presidencialismo brasileiro opera sob uma dinâmica multipartidária que necessita da

17 _{Sobre este ponto, verificar Arantes e Kerche (1999) e como a organização do Poder Judiciário após a} Constituição de 1988 reforçou o consociativismo no Brasil. É importante também destacar que o Judiciário gradativamente ocupa mais espaço de decisão política na República, como relata a tese do empoderamento judicial (BARBOSA, 2015).

formação de coalizões, tal como em um sistema parlamentarista (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999) – neste caso, estaria o sistema aqui praticado mais próximo ao modelo consensual, reforçando a partilha de poder. Há muitos elementos que dispersam o poder político na democracia brasileira e inibem os incentivos majoritários causados pelo presidencialismo18, mas, de qualquer forma, independentemente das diferenças existentes entre parlamentarismo e presidencialismo (CHEIBUB, PRZEWORSKI, e SAIEGH, 2002), ressalto a relevância dos partidos no processo político nacional e, por consequência, os elevados recursos que estes atores políticos demandam.

Por sua vez, em relação à esfera econômica, uma variável enfraquece a dimensão consensual da democracia brasileira: a independência do Banco Central19. De acordo com Lijphart (2003), nas situações em que o Banco Central é subserviente ao Executivo o modelo de democracia ficaria mais próximo do majoritário, ou seja, um Banco Central independente seria característico de democracias consensuais, pois dispersaria o poder de gestão do sistema financeiro e da política econômica. Deste ponto de vista, é possível dizer que, considerando os governos mais recentes, tanto do PSDB, quanto do PT, o Banco Central foi bastante influenciado pelo Executivo, tendo a independência da instituição sido questionada em muitas situações. Por outro lado, conta a favor do consociativismo o fato da fiscalização das ações do Banco Central refletir a correlação de forças partidárias no presidencialismo de coalizão (SANTOS e PATRÍCIO, 2002; PATRÍCIO, 2010)20.

18 _{De maneira sucinta Amorim Neto (2009) detalha que:}

“(...) apesar do papel proeminente do presidencialismo na vida política brasileira, a dinâmica política do país também é consideravelmente influenciada pela alta fragmentação do sistema partidário, por governos de coalizão, pelo bicameralismo simétrico, pelo federalismo robusto, pela revisão judicial das leis, por uma

Constituição externa e protegida por regras de emendas que exigem super maiorias” (AMORIM NETO, 2009:113).

19 _{É preciso considerar que a trajetória histórica de independência dos Bancos Centrais indica que por vezes há} forte organicidade com os poderes políticos, sobretudo o Executivo, um exemplo é a própria atuação do Federal Reserve (FED) nos EUA (PATRÍCIO, 2010:263).

20 _{Sobre esta questão, anoto a seguinte passagem:}

“É a lógica do presidencialismo de coalizão. Nesta, os membros dos partidos que formam a base de sustentação ao governo possuem incentivos para delegar a política monetária ao governo e procuram se diferenciar de decisões consideradas impopulares e conquistar apoio político, por meio da atividade de fiscalização das ações do BC consideradas nocivas aos interesses da sociedade. Os partidos precisam cooperar com o governo e com base nesta cooperação é que são aquinhoados com postos no ministério. Entretanto, estes partidos também competem na arena eleitoral, pois quanto mais fortes eleitoralmente, maiores as chances de se tornarem hegemônicos no governo. Desta forma, o controle das ações do BC pelo Legislativo funciona como uma espécie de rebatimento das tensões do presidencialismo de coalizão” (PATRÍCIO, 2010:273).

Este ponto é fundamental pois incide diretamente na política econômica do país e também na dinâmica de segmentos bastantes ativos no financiamento de campanha, especialmente o setor financeiro – assunto que será detalhado no capítulo 4. O sistema de intermediação de interesses do modelo majoritário estaria associado, de acordo com Lijphart (2003), ao tipo pluralista, enquanto que o consensual ao corporativista. Segundo Schmitter (1974), o conceito de corporativismo surgiu para evitar comparações pejorativas entre países que adotam sistemas diferentes, em outras palavras, para não rotular modelos distintos do pluralista norte-americano como “atrasados” ou “imperfeitos”. Deste debate, emergiu, portanto, uma definição conceitual que buscou captar as dinâmicas próprias de sistemas de intermediação de interesses tanto corporativistas, mais coordenados e hierarquizados pelo Estado, quanto pluralistas, menos controlados21. No Brasil, a tradição corporativista foi marcante, mas, apesar dos resquícios ainda influentes, a articulação de grupos cada vez mais se dinamiza a partir da pluralidade e competição de interesses organizados na sociedade. Neste sentido, é possível notar um peso menor da dinâmica consensual, sendo o aspecto majoritário mais forte do modelo democrático brasileiro (AMORIM NETO, 2009). Com efeito, a oposição entre pluralismo e corporativismo não é também muito óbvia, uma vez que ambos necessitam de “corpos intermédios” para se desenvolverem (REIS, 1995) – no capítulo 5 abordarei este tema com maior detalhe, observando como dispositivos corporativistas ainda importam, em alguma medida, para a atuação empresarial no processo político brasileiro.

Por último, é preciso anotar que para Arend Lijphart quanto mais dividida for uma sociedade, principalmente quanto às clivagens sociais, étnicas e religiosas, mais consensual deveria ser o seu regime. Dada esta observação, Amorim Neto (2009) destacou que “o consociativismo brasileiro responde mais às necessidades do sistema político do que às da sociedade” (AMORIM NETO, 2009:125). Neste caminho, Lamounier e Souza (2003) dizem que a fragmentação partidária é demasiadamente artificial justamente por não resultar de uma sociedade dividida sob múltiplas clivagens sociais, argumento que corrobora com a justificativa do consociativismo à brasileira, pois, embora a fragmentação não necessariamente seja a causa da dispersão de poder no processo decisório, ela completa indubitavelmente esse quadro. No

21 _{Nas palavras de Schmitter (1974):}

“Pluralism can be defined as a system of interest representation in which the constituent units are organized into an unspecified number of multiple, voluntary, competitive, nonhierarchically ordered and self-determined (as to type or scope of interest) categories which are nor specially licensed, recognized, subsidized, created or otherwise controlled in leadership selection or interest articulation by the state and which do not exercise a monopoly of representational activity within their respective categories” (SCHMITTER, 1974:96).

decorrer da tese analiso como as grandes empresas se adequaram a esta dispersão de poder característica da democracia brasileira, equilibrando o acesso de seus recursos aos principais atores políticos do país.

De modo geral, não coube nesta seção esgotar todas as questões levantadas pela teoria de Arend Lijphart, mas sim posicioná-la quanto aos incentivos que as instituições geram sobre a competição democrática, preâmbulo à análise das tipologias de financiamento político e suas adequações aos modelos de democracia.