Democracia constitucional vs três modelos concorrentes

(1) Democracia constitucional e homogeneidade política

Em comparação com a proposta de Schmitt, o modelo de Dworkin traz elementos capazes de promover a integração e a responsabilidade coletivas, mas sem a necessidade de pressupor a diluição total do indivíduo na esfera comunitária. Como já mencionado, esta se limita aos aspectos políticos, sendo assegurados aos sujeitos particulares independência para formular, reflexivamente, suas próprias convicções éticas. Por isso, torna-se plenamente aceitável conciliar o que pareciam, sob a ótica de Schmitt, perspectivas antagônicas: de um lado, pluralismo e direitos individuais e, de outro, integração comunitária e unidade política.

É, também, o compromisso com o pluralismo e com os direitos individuais que rechaça a idéia de se atribuir a um poder neutro, representado por um líder carismático que incorpora os interesses da nação, a tarefa de proteger a homogeneidade política. No modelo de democracia constitucional substantiva, é a própria comunidade que assume o papel de guarda da Constituição, confiando a cada um de seus membros e às instituições estatais – particularmente, no que tange às questões insensíveis à escolha, ao judiciário – a tarefa de zelar pelo respeito aos princípios substantivos que asseguram que todos serão tratados com igual consideração e respeito.

(2) Processo, substância e disposições restritivas

De outro lado, o modelo de democracia constitucional substantiva nos permite compreender e justificar, de forma mais adequada, as disposições constitucionais restritivas à vontade majoritária. É possível, nesse sentido, ampliar a proposta de Ely, segundo a qual tais disposições somente se justificam na medida em que – tal como a proteção constitucional à liberdade de expressão – são necessárias para o próprio funcionamento da democracia, isto é, para o aprimoramento das condições que possibilitam uma expressão mais fidedigna dos diversos interesses sociais e da vontade da maioria. Ora, essa concepção é muito restrita e, como visto, gera diferenciações insustentáveis no que tange ao tratamento de minorias políticas.

Em um modelo comunitário, as disposições restritivas também são fundamentais para impulsionar a democracia, mas por uma outra razão: assegurar que as decisões coletivas reflitam igual consideração e respeito pelos membros da comunidade. Mais precisamente, as disposições restritivas são democráticas na exata medida em que garantem que os cidadãos

participem do processo decisório como iguais, tenham seus interesses contemplados nos atos da

comunidade e, finalmente, tenham relativa independência perante a vontade coletiva, de modo que possam, em determinadas questões, formular e defender seus próprios entendimentos.

Nesse contexto, é a própria democracia que sai fortalecida quando os tribunais protegem os interesses de minorias como os negros, as mulheres e os homossexuais. É insustentável, portanto, a distinção feita por Ely entre tais grupos, uma vez que o fundamento de decisões judiciais desse tipo não é “distribuir o poder político”, mas, sim, assegurar o tratamento igualitário a cada um dos membros da comunidade política. Ou seja, garantir que nenhum grupo social seja tratado pelas maiorias eleitas como membros de status inferior – considerando os princípios da participação, interesse e independência – em comparação com os demais integrantes da comunidade.

E essa, vale ressaltar, é uma análise necessariamente substantiva, isto é, que pressupõe um juízo em torno do próprio conteúdo dos atos e leis impugnadas. Daí ser de pouca valia a distinção entre processo e substância, pelo menos, no sentido de que os juízes devem apenas se ocupar (“objetivamente”) da regularidade do primeiro. Os casos constitucionais, ao contrário do que argumenta Ely, devem ser tratados como controvérsias substantivas acerca de qual a melhor interpretação dos princípios envolvidos, evitando-se, dessa forma, a adoção de fundamentos obscuros tais como os que recorrem ao processo, à intenção dos legisladores e à “letra da lei”.

(3) Primazia do legislativo

Numa democracia constitucional substantiva, à diferença do modelo de Ely, a racionalidade que rege o procedimento legislativo é vista com desconfiança, isto é, como uma instituição que não é auto-suficiente e que, por isso, demanda algum outro tipo de apoio ou mecanismo capaz de corrigir falhas e desvios. A esse respeito, vimos que Habermas aposta na ampliação do processo democrático, que passa a incluir espaços públicos autônomos e informais, responsáveis por canalizar os diversos interesses sociais até o sistema político formal. Esta é, para

o autor alemão, a única forma de qualificar o debate público e manter o poder administrativo sob o olhar firme da sociedade civil organizada.

O modelo proposto por Dworkin, em princípio, não se opõe à proposta de Habermas. Afinal, quanto maior a amplitude dos espaços de debate público, maiores serão as condições para que, enquanto membros iguais da comunidade, todos tenham a possibilidade de marcar alguma diferença no processo político, tal como assegura o princípio da participação. A questão é que, para o modelo constitucional de democracia, a ampliação do processo democrático não é suficiente para suprir as limitações do procedimento legislativo. Nesse sentido, é fundamental a configuração de um forte sistema de freios e contrapesos, no qual os limites à atuação das instituições majoritárias sejam fixados a partir do compromisso coletivo com o ideal de igualdade.

É com esse intuito que os tribunais surgem como instituições responsáveis por, dentre outros aspectos, proteger interesses minoritários que não possuem força política suficiente para obter adesão às suas propostas na esfera republicana formal. Dessa maneira, o poder judiciário se constitui como um importante elemento impulsionador da democracia, capaz de conferir visibilidade e ampliar o debate em torno de demandas até então ignoradas pelo processo legislativo. Mais do que isso, o tratamento judicial desloca a discussão para o plano dos princípios, evitando que questões relevantes sejam submetidas a barganhas e compromissos políticos, tal como, não raro, ocorre no legislativo. (Dworkin, 1996, p. 29-31).

Não se trata, é importante deixar claro, de afirmar a absoluta superioridade deliberativa dos procedimentos judiciais ou de sustentar que os juízes devem decidir todas as questões políticas. A questão é, apenas, a de que não se pode ignorar que os tribunais constituem instâncias estratégicas de luta por direitos. Muitas vezes, por mais amplos que sejam os espaços públicos informais ou por mais organizadas que sejam as associações civis, determinadas demandas não serão reconhecidas como prioritárias no âmbito legislativo.

Mesmo nessas hipóteses, portanto, para falar como Habermas, podem prevalecer interesses ilegítimos, fundados na lógica tecnicista das burocracias que se auto-programam ou, ainda, na racionalidade sistêmica do mercado. Torna-se necessário, então, conceber o judiciário como parte do fluxo comunicativo que caracteriza a democracia. Significa dizer que os tribunais também integram o processo democrático e podem assegurar, por meio de suas decisões,

interesses e demandas advindas do seio da sociedade civil organizada, controlando, em termos substantivos, a atuação legislativa.

Como bem sustenta Dworkin (1985, p. 32),

Membros de minorias organizadas, teoricamente, têm mais a ganhar com a transferência [de poder para os juízes], pois o viés majoritário do legislativo funciona mais severamente contra eles, e é por isso que há mais probabilidade de que seus direitos sejam ignorados nesse fórum. Se os tribunais tomam a proteção de direitos individuais como sua responsabilidade especial, então as minorias ganharão em poder político, na medida em que o acesso aos tribunais é efetivamente possível e na medida em que as decisões dos tribunais sobre seus direitos são efetivamente fundamentadas.

Em conclusão, pode-se dizer que o modelo de democracia constitucional substantiva aposta no judiciário – e não apenas na ampliação do processo discursivo de formação da vontade majoritária – como uma instância decisiva para suprir as limitações do procedimento legislativo. Mais precisamente, os tribunais exercem papel fundamental no sentido de assegurar que o

resultado do processo democrático sempre reflita os ideais substantivos que estão no cerne da

melhor interpretação da prática constitucional brasileira.

(4) Constitucionalismo e soberania popular

Resta, por último, analisar o argumento habermasiano, segundo o qual o controle de constitucionalidade fere a autonomia política dos cidadãos. Como visto, esse argumento envolve dois aspectos: a compreensão metodológica do tribunal e a substituição dos cidadãos pelos juízes no processo decisório.

No que concerne ao primeiro ponto, a crítica de Habermas se coaduna com o posicionamento defendido neste trabalho, particularmente, com as críticas ao pragmatismo jurídico. A divergência, portanto, gira em torno do segundo ponto. É que, para Habermas, a teoria do direito como integridade somente se sustenta se for reinterpretada sob uma ótica procedimental. Assim, um modelo de democracia que pressupõe – tal como na proposta de Dworkin – princípios substantivos, e que confere, de certa forma, maior poder aos juízes, atenta contra a autonomia política individual, legitimando uma atuação paternalista dos tribunais constitucionais. Nesse sentido, há sempre um custo ou uma perda de ordem moral (Dworkin, 1996, p. 21) quando uma decisão contradiz o que pensa a maioria dos cidadãos ou o que foi expresso por estes no curso do processo democrático.

Segundo Dworkin, o argumento de autores como Habermas, se bem compreendido, pressupõe o modelo comunitário de ação coletiva. De fato, numa democracia de massa, o poder político de um cidadão individualmente considerado é muito pequeno, sendo irrisório o impacto que, em regra, as decisões coletivas – tomadas por agentes eleitos ou não – causam na sua liberdade política. Além disso, ainda considerando o indivíduo como unidade de agência, é muito provável que determinadas restrições à vontade da maioria tenham o condão de incrementar – e não de debilitar – sua autonomia. Por isso, e é para esse aspecto que Dworkin está chamando a atenção, não podemos sustentar que a perda de liberdade gerada pelas decisões judiciais é individual, no sentido estatístico do termo. (Dworkin, 1996, p. 21).

Mas, sem dúvida, podemos afirmar que determinadas decisões judiciais atingem a autonomia política da comunidade enquanto ente distinto de cada um de seus membros. De acordo com esse ponto de vista – que pressupõe o modelo comunitário de ação coletiva – são os cidadãos, como um todo, que perdem autonomia política. Assim, mesmo que alguns indivíduos ganhem com aquela decisão, o resultado será um arrefecimento do grau de controle que o povo exerce sobre o governo. Valendo-se dos termos de Habermas, pode-se dizer que, em tais casos, diminuem-se as condições que possibilitam o fluxo democrático que corre da periferia para o centro do sistema político, reduzindo-se, por conseguinte, o âmbito de controle do poder administrativo por parte do poder comunicativamente gerado nos espaços públicos autônomos.

Se for assim, isto é, se o argumento pressupõe a concepção comunitária de ação coletiva, então, a definição de autonomia política depende de uma definição prévia em torno de quais condições ou quais princípios asseguram que os indivíduos sejam tratados como membros iguais de uma comunidade. Vale dizer, quais as condições que permitem aos indivíduos reconhecer a legitimidade de uma decisão coletiva mesmo quando não a apoiaram e mesmo quando não tenham votado a favor de sua adoção. Ou, em sentido contrário, as condições que, ao assegurar que cada um seja tratado como igual, permitem que mesmo na hipótese em que uma decisão amplia sua autonomia política individual – atribuindo, por exemplo, maior peso aos votos dos brancos – o cidadão possa reconhecer que a autonomia da comunidade, como um todo, foi diminuída.

Assim, a questão do auto-governo somente pode ser explicada recorrendo a algum conceito de associação moral, tal como o fornecido pela concepção de democracia constitucional substantiva. Isso significa que a melhor forma de assegurar a autonomia política não é protegendo

as condições processuais para a gênese legítima do direito. É necessário muito mais do que isso. Daí a importância de se garantir que os resultados das decisões reflitam igual consideração e respeito pelos membros da comunidade. Os princípios de participação, interesse e independência constituem, nesse sentido, pré-condições básicas para que a comunidade seja autônoma e para que a soberania popular possa ser exercida em toda a sua plenitude.

Assim, nós podemos, agora, sustentar uma forte conclusão: não só que a liberdade positiva não é sacrificada sempre que, ou apenas porque, a premissa majoritária é ignorada, mas que a liberdade positiva é ampliada quando aquela premissa é rejeitada por completo em prol de uma concepção constitucional de democracia. Se é verdade que o auto-governo somente é possível no interior de uma comunidade que reúne as condições de associação moral – porque só dessa forma estamos autorizados a nos referir ao governo ‘do povo’ em um forte sentido comunitário em lugar de um sentido estatístico estéril – [então,] nós precisamos de uma concepção de democracia que insiste que não há democracia a menos que tais condições sejam asseguradas.105 (Dworkin, 1996, p. 24).

É, por isso, que decisões judiciais como a dos casos Brown, Roe e da ADIN n.º 2.010 – que assegurou o direito dos inativos a não pagar contribuição previdenciária – não atingem a autonomia política dos cidadãos americanos ou brasileiros. Muito pelo contrário, tais decisões refletem o compromisso da comunidade com o ideal de que todos os seus membros merecem igual consideração e respeito. Declaram princípios que, longe de minar a autonomia política, fomentam e criam as condições necessárias para sua efetiva afirmação na realidade concreta.

Com essa argumentação, Dworkin mostra como os ideais que estão na base do modelo procedimental de democracia podem ser compreendidos de forma mais adequada e protegidos de modo mais amplo se acatarmos a concepção de democracia constitucional substantiva. Portanto, constitucionalismo, direitos fundamentais e controle de constitucionalidade representam pressupostos essenciais – e não elementos que se opõem – à afirmação da democracia. É esse o modelo, em síntese, que nos permite dizer que, mais do que respeitar, Hércules é responsável pela promoção e aprimoramento da democracia.

105 _{[So we can now state a strong conclusion: not just that positive liberty is not sacrificed whenever and just because}

the majoritarian premise is ignored, but that positive liberty is enhanced when that premise is rejected outright in favor of the constitutional conception of democracy. If it is true that self-government is possible only within a community that meets the conditions of moral membership, because only then are we entitled to refer to government by 'the people' in a powerful communal rather than a barren statistical sense, we need a conception of democracy that insists that no democracy exists unless those conditions are met].