DEMOCRACIA: poliárquica, procedimental e substantiva

Etimologicamente falando, a palavra “democracia” é a junção de origem grega, do “demos” (povo, distrito) e “kratos” (poder, domínio), significando poder do povo ou governo do povo, ou, para alguns teóricos, governo da maioria (DAHL, 2012; LIJPHART, 2008; ROSEINFIELD, 1994). No seu sentido originário, a democracia consiste em uma efetiva participação dos indivíduos na política, haja vista que “sem dúvida, a democracia está associada à ideia de que o povo participa das decisões do governo e que dele emana o poder político dos governantes” (PRADO; SOARES; COLOMBO, 2007, p. 103, grifo do autor).

Entretanto, a concepção de democracia não é algo simples, bem como não é única e universal. Existem várias formas de democracia ao longo da histórica, possuindo bastante diferenças quanto à concepção e à prática. Para Ball (2006, p. 132), é um conceito contestado e seu significado foi modificado historicamente, evidenciando que a democracia vem enfrentando críticas das mais variadas, como de ordem política, social, econômica e cultural. Com isso, é necessário dialogar sobre essas contestações e concepções de democracia, construindo um debate sobre a forma de gestão política dos Estados.

Para Dahl (2012), o processo democrático é visualizado como o mais realizável significado para proteção e avanços de bens e interesses de todas as pessoas sujeitas a decisões coletivas. O processo deve efetivar participação e igualdade de votos disponíveis aos cidadãos, conforme pressupõe a sua concepção teórica do processo democrático.

O referido teórico (2012, p. 1-2) evidencia um panorama de transformações da democracia, do seguinte modo: a primeira transformação ocorreu com a democracia grega, ou mais precisamente a ateniense, com a ideia e a prática do governo de poucos para o governo de muitos; a segunda transformação aconteceu quando a ideia de democracia foi transferida da Cidade-Estado para a escala bem maior do Estado nacional; a terceira e última transformação ainda é uma incógnita, pois é decorrente do Pós-Guerra Fria e a elevação da democracia de forma universal e popular para o mundo. Contudo, para Dahl (2012, p. 3): “democracia na atualidade não é tanto um termo de significado restrito e específico, quanto um vago endosso de uma ideia popular”.

Nesse sentido, Dahl (2012, p. 4-5) critica claramente o que ele denomina como Teoria Espectral da democracia – ou Teoria fantasma, já que está fundamentada na ideia elementar do “governo do povo”. Mas, questiona-se: “quem constitui ‘o povo’ e o que significa, para eles,

‘governar’?” (DAHL, 2012, p. 4). Ainda para o autor (2012, p. 6), o pressuposto oculto da teoria espectral da democracia é que somente algumas pessoas são competentes para governar.

Conforme anteriormente mencionado, o supracitado autor (2012, p. 9) compreende que o termo “democracia” designa tanto um ideal quanto regimes reais e há a necessidade de passar de uma teoria normativa para um discurso mais empírico. Essa mudança de discurso e necessidade de análise empírica é uma das motivações da presente tese. Assim, cabe ainda adentrar no conceito de poliarquia defendido por Dahl e nas concepções procedimental e substantiva de democracia.

Dahl (2012) desqualifica as alternativas apresentadas à democracia - o anarquismo e a tutela (ou guardiania) - e enfatiza a defesa da democracia como uma poliarquia. Em texto anterior (2005), defende que:

Parto do pressuposto de que uma característica-chave da democracia é a contínua responsabilidade do governo às preferências de seus cidadãos, considerados como politicamente iguais. [...] gostaria de reservar o termo “democracia” para um sistema político que tenha, como uma de suas características a qualidade de ser inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidadãos. Pode-se, seguramente, conceber um sistema hipotético desse gênero; tal concepção serviu como um ideal, ou parte de um ideal, para muita gente. Como sistema hipotético, ponto extremo de uma escala, ou estado de coisas delimitador, ele pode (como um vácuo perfeito) servir de base para se avaliar o grau com que vários sistemas se aproximam deste limite teórico (DAHL, 2005, p. 26).

Assim, a democracia é compreendida como um tipo-ideal, que seria a poliarquia, configurada como uma maneira de classificação dos diferentes graus de democratização dos Estados, através dos parâmetros bidimensionais de contestação política (ou competição pública) e de participação em eleições e cargos públicos. A democracia poliarquia é o ponto extremo da escala desse processo de democratização. Para esta tese, a concepção de Dahl oferece uma análise mais real e dinâmica de classificação da democratização dos países, pois quanto mais disputa política e participação, mais democrático o ator analisado. Sobretudo, a democracia poliárquica é o conceito mais aplicado na ciência política contemporânea, servindo como conceito base da presente tese.

O exercício de defesa da democracia como poliarquia também ocupa uma parte importante da obra “Um prefácio à teoria democrática” (1989), com a construção do conceito poliárquico a partir das concepções teóricas da democracia madisoniana e populista. A teoria madisoniana postula uma república não-tirânica como objetivo a ser alcançado em seu conceito de democracia. Já a teoria populista indica a soberania popular e a igualdade política como objetivo a ser maximizado (DAHL, 1989, p. 69). Esse último modelo teórico é observado com elementos das concepções clássicas sobre a democracia e o papel da maioria em conjunto com

as contraposições do republicanismo de Madison ao preocupar-se com os limites dessas maiorias (DAHL, 1989, p. 42).

O referido autor (1989, p. 3) atenta que os métodos da democracia madisoniana e populista não são mutuamente incompatíveis e, com isso, com o objetivo de maximizar e descrever de forma mais real e empírica a democracia, constrói-se o conceito de poliarquia. Da teoria populista são incorporadas premissas como a soberania popular decorrente da igualdade política, a adoção das escolhas da maioria para todos e a afirmativa de que a regra da maioria é a regra válida nas decisões coletivas e obrigatórias da sociedade (DAHL, 1989). A síntese entre os modelos madisoniano e populista foram relevantes para a formulação dos princípios da poliarquia.

Vale ressaltar que, conforme anteriormente mencionado, Dahl (2012) critica veementemente a teoria clássica da democracia e, assim como Schumpeter (1961), busca a construção de teorias empíricas da democracia. Contudo, os autores adotam concepções de democracia com focos procedimentais, mas com abordagens distintas, pois: 1) para Schumpeter (1961, p. 321): “o método democrático é um sistema institucional, para a tomada de decisões políticas, no qual o indivíduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor”. Desse modo, há uma restrição da participação e da soberania do povo em torno de um procedimento eleitoral para a formação de governos.

Com isso, fica claro que, para Schumpeter (1961), a ideia elementar de “governo do povo” deu lugar a um procedimento ou método de escolha de lideranças para exercerem as tomadas de decisões coletivas e obrigatórias. Essa concepção de democracia é chamada de democracia procedimentalista ou minimalista, conforme aborda-se no próximo tópico.

Diferentemente desse autor, Dahl (2005; 2012) defende a democracia por meio do conceito bidimensional de poliarquia, como participação e contestação (ou competição) de grupos sociais no processo democrático. Consoante pontuado pelo teórico (2012, p. 206-207), Schumpeter não conseguiu distinguir, de um lado, um sistema que seja democrático em relação ao seu demos e, de outro lado, um que seja democrático em relação a todos que estão sujeitos às suas regras. Desse modo, Dahl compreende que um processo político que só abarque o primeiro aspecto seria um procedimentalismo democrático em um sentido limitado, como observado em Schumpeter (1961). Já um sistema que abarque uma relação plenamente democrática entre uma agenda política e em relação a um demos, além de um controle dessa agenda, é plenamente democrático. E, ainda, o demos deve ser inclusivo o suficiente nas tomadas de decisões.

Por isso, Dahl (2012) defende sua concepção poliárquica de democracia, com a observação dos dois sistemas mencionados e, para suas realizações, há uma especial atenção ao princípio da igualdade política na teoria do processo democrático. Isto posto, evidencia uma preocupação também procedimental, mas não com condições limitadas às lideranças e ao processo eleitoral de Schumpeter. No entanto, esta tese também observa que a democracia passa por estágios de evolução, por meio das práticas de participação e contestação, permitindo que haja a visualização não só de concepções minimalistas, mas também de conceitos substanciais de democracia.

De acordo com Bizzarro e Coppedge (2017, p. 7) e Teorell et al. (2016, p. 5-6), mesmo que a concepção de poliarquia (ou democracia eleitoral) esteja inserida nos conceitos minimalistas de democracia, a liberdade e o acesso à informação política, a liberdade de organização da oposição e a liberdade de expressão de cidadãos e grupos no interior de uma sociedade também são indicadores de democracia, além da existência de eleições e da sua competitividade.

Assim, Teorell et al. (2016, p. 5) argumentam que há duas formas em que os pesquisadores utilizam o conceito do Dahl: concepções minimalistas, que defendem que sejam analisados empiricamente os indicadores tradicionais da democracia procedimental; e a concepção maximalista, a qual defende a incorporação de elementos da democracia prática. Os referidos autores defendem uma abordagem que concilie elementos eleitorais e “não-eleitorais”, já que:

Para evitar a “Falácia do eleitorismo” (Karl, 1986), mesmo as noções de democracia centradas na eleição precisam levar em conta alguns aspectos não eleitorais, mais importante a liberdade de organização e expressão, para verificar se as eleições funcionam como previsto (TEORELL et al., 2016, p. 5, tradução livre).

Conforme também a interpretação desta tese, a concepção de democracia de Dahl abarca uma noção mais maximalista ou pluralista, mesmo inserida no marco teórico do procedimentalismo. Em síntese, a democracia procedimental está relacionada à forma de escolha dos representantes do povo, através de eleições livres, o que retrata a mera forma de agregação de preferências individuais do eleitorado. Em outras palavras, essa concepção está interessada apenas no aspecto procedimental da participação.

Em contraponto, a democracia substantiva coloca a participação como um valor em si mesmo para o governo, como um mecanismo de participação efetiva dos cidadãos (ABREU, 2007; BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998). A concepção de democracia substantiva, ou não hegemônica como abordada por Santos e Avritzer (2003), rompe com o

procedimentalismo da democracia liberal. A participação seria dada por meio das liberdades individuais, além do voto (BOBBIO; MATUCCI; PASQUINO, 1998, p. 324). Para uma política plural, há a necessidade de conjugar o voto – procedimento de autorização de governos – com o procedimento societário e participativo dos cidadãos nos processos racionais de discussão e de deliberação (SANTOS; AVRITZER, 2003, p. 17).28

Santos e Avritzer (2003, p. 17-18) visualizam a junção de aspectos procedimentais e substantivos em algumas experiências de países do hemisfério Sul, especialmente no orçamento participativo no Brasil. Para tanto, há a necessidade de trazer para discussão democrática três questões: 1) a necessidade de debater a relação entre procedimento e participação; 2) compreender a escala de aplicação prática da participação da sociedade, já que há a possibilidade de inserir a participação em nível local, como visto nos países do Sul da Europa, nos anos 70, e países do hemisfério Sul, nos anos 80; e 3) a ampliação da participação diminuiria o problema entre a representação e a diversidade sociocultural, com o aumento dos atores envolvidos na política (SANTOS; AVRITZER, 2003, p. 17).

Em busca da discussão sobre a empiria, Coppedge et al (2015) apresentam novas mensurações para uma variedade de concepções de democracia, abarcando poliarquia (ou democracia eleitoral), democracia liberal, democracia deliberativa, democracia igualitária e democracia participativa no projeto Varieties of Democracy (V-Dem). Uma versão mais simplificada de cada definição de democracia é abordada através do componente de cada uma delas – componente eleitoral (poliarquia), liberal, deliberativo, igualitário e participativo –, sendo apenas incluídos os atributos mais distintos e minimizando a sua sobreposição com outros princípios (COPPEDGE et al., 2015, p. 4). Vale ressaltar que apesar dos componentes serem projetados para serem conceitualmente distintos, podem estar empiricamente correlacionados, conforme observa-se mais a frente ao visualizá-los na América Latina.

Assim sendo, partindo deste panorama conceitual e empírico, pretende-se analisar os conceitos procedimentais e substantivos promovidos e defendidos pelas Organizações

28 _{A doutrina socialista critica a concepção da Democracia apenas atrelada à representação e retoma alguns temas}

da Democracia Direta e a ideia de que a participação popular, assim como o controle do poder a partir de baixo, indo desde “órgãos de decisões políticas aos de decisão econômica, de alguns centros do aparelho estatal até à empresa, da sociedade política até à sociedade civil pelo que se vem falando de Democracia econômica, industrial ou da forma efetiva de funcionamento dos novos órgãos de controle (chamados "conselhos operários"), colegial, e da passagem do autogoverno para a autogestão (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998, p. 324-325). A concepção não hegemônica de democracia deveria ser um autogoverno dos produtores, com a fundamental participação e controle dos cidadãos. Nas palavras de Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998, p. 325): “O novo tipo de controle não pode acontecer senão nos próprios lugares da produção e é exercido não pelo cidadão abstrato da Democracia formal, mas pelo cidadão trabalhador através dos conselhos de fábrica”.

Internacionais e seus corpos burocráticos, principalmente os estudados por esta tese na atuação da ONU, OEA e suas burocracias na América Latina.

No próximo tópico, cabe abordar a especificidade da democracia na região latino- americana, principalmente a sua vulnerabilidade devido a fatores econômicos e sociais. Sobretudo, esse diferencial da América Latina quanto à teoria e prática da democracia chama atenção das OIs e dos seus corpos burocráticos aqui estudados.