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Demonstra-se, por meio do Esquema 4, que as áreas geográficas dos municípios, e portanto das SDRs, não necessariamente conferem com a área da bacia hidrográfica.
Assim, além de uma bacia compreender vários municípios e distintas Secretarias de Desenvolvimento Regional, cada qual com sua proposta de desenvolvimento, também as secretarias podem abranger mais de uma bacia hidrográfica.
Desse modo, a unidade bacia hidrográfica acaba envolvendo um mosaico de unidades de gestão, cada uma com sua proposta individualizada de desenvolvimento e de uso do solo, interagindo diretamente com os recursos hídricos disponíveis, mesmo que eles não tenham sido diretamente considerados no processo de planejamento e elaboração das propostas.
2.2.2.2 Os problemas referentes à implantação da PNRH
Apesar da evolução da legislação brasileira no que tange à gestão dos recursos hídricos, ela não trouxe colaborações específicas para operacionalizar a questão da integração entre a gestão dos recursos hídricos e as demais políticas e instrumentos de gestão pública. Também ficou restrita à prescrição do Comitê de Bacia Hidrográfica – CBH quanto a garantir a interatividade dinâmica com a sociedade local. A gestão de recursos hídricos, embora seja um processo participativo, continua correndo paralelamente aos demais instrumentos e planos de gestão que incidem sobre a mesma área geográfica.
As primeiras ações voltadas à gestão de recursos hídricos antecedem a constituição de 1988 e a legislação específica de 1997, contudo essas ações são isoladas e, em geral, voltadas a problemas específicos. Após a publicação da legislação que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, várias bacias hidrográficas começaram a se organizar a fim de a criar os comitês de bacia. Na atualidade, no país, existem aproximadamente cem comitês de bacias já formados e organizados (BRASIL, 2006).
No entanto, poucas são as bacias hidrográficas que possuem Agência de Água. Esse fato ganha importância considerando-se que o Comitê, conforme a legislação vigente, é apenas um ente consultivo-deliberativo, ficando a cargo das Agências toda a implementação dos instrumentos de gestão aplicáveis. Desse modo,
observa-se que há uma lacuna para a implementação efetiva da Política Nacional de Recursos Hídricos. Especialmente, considerando-se que as agências foram concebidas para ser mantidas com recursos da cobrança pelo uso da água. Mas, para a adoção de qualquer medida com o intuito de providenciar a cobrança pelo uso desses recursos, são necessários diversos estudos e planos a serem aprovados pelos comitês, os quais deveriam ser elaborados pela própria agência. O modelo proposto não resolve a falta de recursos mas, sendo implementado permite identificar a condição da bacia e a priorização das ações de forma integrada com outros atores, em especial o poder público municipal. Essa integração permite não apenas maior efetividade mas, também, melhor alocação de recursos além de ampliar as fontes de financiamento em virtude da participação direta dos municípios no processo.
Percebe-se uma carência por parte das agências em fase de instalação em prover recursos financeiros e humanos, para o desenvolvimento de estudos e planos que viabilizem a implantação inicial dos instrumentos de gestão, em especial a cobrança pelo uso dos recursos hídricos. A partir da efetivação dessa arrecadação, é possível garantir a sustentação econômica da agência. Essa situação de falta de recursos inicial acaba por dificultar a implementação da gestão de recursos hídricos no país. Em alguns estados, porém, já existe estrutura legal e organizacional desenvolvida, o que permite a criação e a atuação dos comitês e das agências.
No caso de Santa Catarina, a Lei nº 9.748, de 30 de novembro de 1994 estabelece a Política Estadual de Recursos Hídricos. Essa lei, mesmo tendo sido criada a mais de 10 anos, carece de detalhamentos referentes à aplicação das ferramentas de outorga e de cobrança pelo uso da água (importantes instrumentos de gestão). Vale notar que essa lei é anterior a Lei 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos. Apesar disso, são dezesseis os comitês de bacias hidrográficas instalados no estado, sendo seis pertencentes à Região Hidrográfica do Uruguai e nove à Região Hidrográfica Costeira do Sul.
2.3 FERRAMENTAS E PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DE GESTÃO
Diferentes procedimentos metodológicos têm sido criados para facilitar e aprimorar os processos de gestão nos mais diversos setores. Nesta parte do trabalho, serão apresentados os procedimentos que serviram de base para a
elaboração do sistema de gestão integrada e interativa dos recursos hídricos. Esses procedimentos, de alguma forma, apresentam características capazes atender aos princípios básicos à gestão de recursos hídricos.
Observa-se que esses modelos e sistemas, algumas vezes, têm suas origens em práticas adotadas no setor privado da economia e, somente aos poucos, têm sido sugeridas aplicações deles na gestão pública ou mesmo na gestão de recursos naturais.
2.3.1 Planejamento ambiental participativo de bacias hidrográficas
A metodologia proposta por Hidalgo (1995) para planejamento ambiental participativo em bacias hidrográficas é uma das metodologias apresentadas. Está composta por sete etapas educativas e participativas: a) promoção; b) identificação; c) propostas; d) elaboração de projetos; e) execução; f) avaliação; g) sustentação.
Também, propõe grande participação das comunidades envolvidas. Essas etapas são desenvolvidas considerando-se uma vertente comunitária, caracterizada pela participação de líderes da sociedade civil organizada dos municípios, de maneira direta, em cada fase do processo; e uma vertente institucional, representada por técnicos e profissionais especialistas de diferentes áreas e instituições públicas que realizam o trabalho técnico e científico e coordenam todas as etapas desenvolvidas.
Entre os aspectos que se destacam nessa metodologia, pode-se citar a participação efetiva das comunidades envolvidas fomentada, de início, pela sensibilização realizada pela etapa de comunicação. Essa participação, assim como já sugerido por outros autores, entre eles Grinover (1989), Nunes (2001), Van Ast (1999), deve ser efetiva, envolvendo a sociedade em cada etapa, não apenas como legitimação do processo.
Outro elemento que Hidalgo (1995) busca reforçar é a participação dos municípios e outras instituições relacionadas à questão e à continuidade do processo, em sua totalidade, a fim de criar uma independência de forças exógenas, em especial de esferas maiores do poder público. E, apesar de o autor não entrar em detalhes sobre o modo de operacionalizar o sistema de avaliação, deve-se ressaltar a sua preocupação com a avaliação contínua de todo o processo, a fim de permitir correções nos rumos traçados inicialmente.
Esse elemento ganha importância com o aumento da dinamicidade das transformações sociais, econômicas e científicas, características da atualidade. No entanto, a proposta de Hidalgo (1995) apresenta-se focada na gestão dos recursos hídricos, com uma estrutura linear de desenvolvimento e com uma avaliação de final de processo. Elementos esses que o modelo proposto neste trabalho procurou aprimorar.
2.3.2 Participative Action Management – PAM
O Participative Action Management – PAM, ou Gerenciamento de Ação Participativa, é um modelo de gerenciamento que tem como seus principais pilares o empoderamento (empowerment) e a participação dos atores locais e uma visão integrada de gestão. Conforme descrito por Chamala (1995), tem como uma de suas principais referências de sua aplicação o movimento Australian Landcare.
O modelo considera que a visão integrada deve ser aplicada aos elementos relacionados ao ambiente, como solo, ar, água, animais e plantas, por estarem ligados de forma intrínseca uns aos outros e, também, às questões sociais e econômicas que não devem ser vistas separadas das questões ambientais. Essa visão integrada e sistêmica é ainda aplicada aos grupos de decisores e atores envolvidos no processo como uma série de sistemas e subsistemas sociais e econômicos diretamente conectados e dependentes uns dos outros.
Assim, o modelo prevê a relação entre as comunidades locais, os municípios, as bacias hidrográficas, os estados e a federação, tanto de baixo para cima (bottom up) como de cima para baixo (top down), conforme demonstrado no Esquema 5.
Esquema 5: Modelo de integração entre os diferentes sistemas e subsistemas de