Desafios de política pública em regiões de baixa densidade

Nas regiões mais deprimidas, as consequências das dinâmicas demográficas fazem-se sentir a diversos níveis, destacando-se, desde já, duas das suas faces mais visíveis: o envelhecimento e o despovoamento. Como seria de esperar, as consequências destas duas tendências para os territórios afetados são bastante profundas, lançando um repto muito significativo à sua viabilidade, em geral, e ao desenvolvimento de políticas públicas, em particular.

No que concerne às políticas europeias, existem dois aspectos que ganham particular relevância neste tipo de territórios: a coesão territorial e a aposta na geração de emprego. Ou, como se afirma na Europa 2020, a promoção de um “crescimento inclusivo” que favoreça “uma economia com níveis elevados de emprego que assegura a coesão económica, social e territorial” (Comissão Europeia 2010: 12).

A coesão territorial é um conceito que tem surgido de forma muito recorrente no discurso nas políticas e no discurso da União Europeia. De facto, e após algumas menções tímidas (e.g.

Desenvolvimento inclusivo Saúde e Bem-estar Acessibilidades Competências Coesão territorial Formação ao longo da vida Criação de emprego Proximidade formação-mundo empresarial Educação especial Envelhecimento activo Reabilitação Desenho inclusivo Acessibilidade edifícios Relação rural/urbano Infraestruturas Serviços públicos Fundos de coesão Formação para a saúde Apoio de proximidade Configuração de infraestruturas públicas Plataforma Europeia contra a Pobreza Agenda para as Competências

II Conferência de PRU, VIII ENPLAN e XVIII Workshop APDR: “Europa 2020: retórica, discursos, política e prática” 39 EDEC, European Communities, 1999), a sua afirmação plena dá-se com o Livro Verde da Coesão Territorial em 2008 e foi recentemente reafirmado com a Agenda Territorial 2020 (Comissão Europeia, 2011). Apesar do elevado grau de abstracção com que tende a ser abordado, a coesão territorial pode ser entendido, de uma forma bastante simples, como a garantia que ninguém é desfavorecido em função da sua localização espacial. Trata-se, no fundo, da aplicação dos objectivos da equidade e da igualdade de oportunidades à dimensão espacial, que se expressam numa configuração das infraestruturas, equipamentos e serviços públicos e privados de modo a garantir níveis de acesso semelhantes entre diferentes territórios. Existem dois aspectos importantes que estão subjacentes a este conceito. A primeira é que a dimensão espacial assume uma importância fulcral na estruturação das oportunidades. De facto, os padrões de ocupação do território são por norma caracterizados por tendências de diferenciação espacial que se verificam ao nível das atividades económicas, das infraestruturas ou dos serviços. No caso da União Europeia são amplamente reconhecidas as disparidades territoriais, que se estruturam quer ao nível nacional quer ao nível regional, e que acarretam os riscos espaciais típicos, tais como a inacessibilidade, o isolamento, a poluição, a exposição a riscos ambientais e tecnológicos ou mesmo o estigma de diferentes espaços (Davoudi, 2005). E, não obstante a ideia frequentemente veiculada de que a abolição de barreiras administrativas e alfandegárias poderia originar um nivelamento no desenvolvimento regional, a verdade é que no processo de integração tem coexistido processos centrípetos e centrífugos. É, por exemplo, notório que existe uma concentração espacial significativa em torno das áreas centrais da União Europeia, constituindo-se aquilo que nos documentos oficiais tende a ser designado como o pentágono.

A segunda questão fulcral é que estas desigualdades devem ser mitigadas através de políticas públicas. Ou seja, e tal como se tem verificado no modelo social europeu, que as tendências de concentração espacial das actividades económicas ou sociais devem ser contrabalançadas com mecanismos e medidas públicas que minimizem o seu impacto, e mantenham a viabilidade dos territórios periféricos.

Face ao declínio demográfico dos territórios analisados colocam-se, naturalmente, um conjunto de desafios consideráveis às políticas que visem promover a coesão territorial. Em primeiro lugar, o decréscimo da população em territórios que já têm baixas densidades dificulta a prestação de serviços e a disponibilização de infraestruturas: à medida que a população encolhe, deixa de haver escala para muitos dos serviços e infraestruturas, implicando frequentemente a sua degradação e/ou cessação, o que faz aumentar as distâncias percorridas pelos utilizadores para alcançá-los. Simultaneamente, a utilização por parte de um número cada vez menor de utilizadores implica também um esforço financeiro acrescido, dada a necessidade de manter alguns serviços em condições de subutilização.

II Conferência de PRU, VIII ENPLAN e XVIII Workshop APDR: “Europa 2020: retórica, discursos, política e prática” 40 Em segundo lugar, paralelamente ao surgimento destas dificuldades na prestação dos serviços, o envelhecimento torna a população remanescente cada vez mais dependente da sua prestação, nomeadamente no que concerne aos serviços de saúde.

Em terceiro lugar, as alterações demográficas tornam necessária uma reconfiguração dos equipamentos e serviços disponíveis. A atual rede de cuidados para idosos pode, por exemplo, mostrar-se insuficiente face ao envelhecimento significativo da população, enquanto algumas ofertas para crianças e jovens (ex.: escolas, creches) se tornam excedentárias.

Em quarto lugar, a noção da concentração e priorização dos investimentos preconizada pela Europa 2020 deve também ser considerada à luz da fixação de população. Como mostram Portnov et al. 2000, partindo do caso norueguês e israelita, em territórios de baixa densidade são as áreas que estabelecem clusters geograficamente concentrados de centros urbanos de dimensão média que verificam uma capacidade atrativa superior. Assim, o fortalecimento de centros já estabelecidos e a promoção de complementaridades entre polos urbanos contíguos pode ser uma estratégia mais adequada à fixação da população do que a dispersão do investimento.

No que concerne à geração de emprego, esta assume-se como um aspeto fundamental para a viabilidade dos territórios analisados, já que somente a atração de imigrantes em idade fecunda permite contrariar a regressão em situações em que existe uma grande escassez de mulheres em idade fértil. Na estratégia Europa 2020 existem um conjunto de medidas preconizadas para este objetivo: a formação ao longo da vida; a aproximação entre a formação escolar/académica e as necessidades do mercado de trabalho; criação de programas de inserção profissional; ou o reconhecimento de competências.

Mas para perceber o alcance que estas medidas podem ter nos territórios analisados, é útil analisar a quantidade de empregos que necessitariam de ser gerados para a estabilização da população. Neste sentido, foram calculados os saldos migratórios necessárias em cada quinquénio para a população em 2100 não descer dos 80% dos níveis atuais, e a quantidade de emprego necessária para atingir esses níveis de população (para uma descrição mais detalhada da metodologia ver Wolf, Silva e Martins 2013). Para este cálculo admite-se uma entrada gradual dos emigrantes até 2030 e uma transição gradual para a sustentabilidade demográfica, com os índices sintéticos de fecundidade a atingir os 2,1 nesse mesmo ano. É ainda importante reter que a quantidade de população necessária não corresponde aos níveis de emprego gerados, já que nem todos os imigrantes são empregados (existem dependentes que migram com a mão-de-obra) e os motivos para as migrações não se esgotam nas questões económicas. Neste cenário, a NUTS III de Dão-Lafões necessitaria um saldo migratório positivo de 1,1% (5473 indivíduos) a que corresponderiam 92980 postos de trabalho em 2030. Face ao emprego expectável se se mantivessem as taxas de emprego dos quinquénios anteriores, estes valores correspondem a 864 empregos adicionais por quinquénio. Já o Pinhal Interior Sul necessitaria de saldos migratórios significativamente superiores, de 6,6% (9835 indivíduos). O emprego adicional a que corresponderia esta entrada de migrantes seria de 997 postos de trabalho por quinquénio. Mas a evolução real destas duas NUTS III neste campo põe em causa a sua

II Conferência de PRU, VIII ENPLAN e XVIII Workshop APDR: “Europa 2020: retórica, discursos, política e prática” 41 capacidade para atingir estes objetivos. De facto, no último quinquénio, a NUTS de Dão-Lafões diminuiu a quantidade de emprego em 8,8% enquanto na no Pinhal Interior Sul esta diminuição foi de 13,2% do emprego (INE).

4. CONCLUSÕES

Existem três aspetos que ressaltam das análises feitas. Em primeiro lugar, é preciso perceber o alcance limitado que as políticas de fixação e atração de população podem ter no interior. No que concerne às políticas natalistas, e dada a reduzida quantidade de mulheres em idade fértil que existem nestes territórios, estas têm forçosamente um potencial muito reduzido para inverter ou mitigar as tendências demográficas verificadas. Já as políticas de geração de emprego têm um papel mais ambíguo. Por um lado, a geração de emprego terá de ser um foco privilegiado de qualquer política de desenvolvimento das áreas do interior, visto que no atual contexto é a única forma de contrariar a saída de população em idade fecunda e, eventualmente, de atrair população de outras regiões ou países. Por outro lado, como se mostrou anteriormente, a quantidade de empregos que necessita de ser criado para estabilizar as populações das regiões analisadas é muito significativa e encontra-se em contracorrente com aquilo que tem sido a sua evolução real (o emprego tem diminuído). Ou seja, ainda que a criação de emprego seja fundamental, será difícil que esta ocorra nos níveis necessários à estabilização da população, sendo de prever que mesmo num cenário de implementação de políticas eficazes de combate ao abandono do interior, ocorra uma redução muito significativa das densidades destas regiões e o abandono completo de algumas das áreas ou povoamentos mais remotos.

Em segundo lugar, é preciso perceber o papel que os sistemas urbanos desses territórios podem ter para a fixação da população e para garantir a qualidade de vida, salvaguardando o acesso a serviços e equipamentos num cenário de provável redução da população e abandono de muitas das áreas de menor densidade. Como mostram Portnov et al. 2000, em territórios de baixa densidade são as áreas que estabelecem aglomerados geograficamente concentrados de centros urbanos de dimensão média que verificam uma capacidade atrativa superior. Assim, o fortalecimento de centros já estabelecidos e a promoção de complementaridades entre polos urbanos contíguos pode ser uma estratégia mais adequada à fixação da população do que a dispersão do investimento. Estratégias deste tipo estariam também em linha com a tendência já verificada de crescimento continuado dos centros urbanos, mesmo em situações de declínio demográfico das regiões mais amplas.

Em terceiro lugar, e articulando-se com o ponto anterior, será também necessário promover a ancoragem dos centros mais urbanos aos territórios envolventes. De facto, face à rarefação de muitos dos territórios, a forma de estender os serviços dos centros urbanos para as bolsas de população dispersa remanescente será um apeto central no êxito das políticas de viabilização do interior português. No ensino pode, por exemplo, pensar-se no regresso a formas que articulem horas presenciais com interações desmaterializadas (à semelhança da telescola, mas tirando partido de novas tecnologias).

II Conferência de PRU, VIII ENPLAN e XVIII Workshop APDR: “Europa 2020: retórica, discursos, política e prática” 42 Em suma, para além do ajuste das estratégias comunitárias que visam a dinamização do mercado de trabalho aos desafios de um território envelhecido e em declínio demográfico, será necessário a sua integração com políticas que visam salvaguardar a qualidade de vida das populações remanescentes.

5. BILIOBRAFIA

Comissão Europeia. (2010). Europa 2020: estratégia para um crescimento inteligente,

sustentável e inclusivo. Bruxelas: Comissão Europeia.

Comissão Europeia. (2011). Territorial Agenda of the European Union Towards an Inclusive ,

Smart and Sustainable Europe of Diverse. Gödöllő.

Committee for Spatial Development. (1999). European Spatial Towards Balanced and

Sustainable of the European Union. Luxemburgo: European Communities.

Davoudi, S. (2005). Understanding territorial cohesion. Planning Practice and Research, 20(4), 433–441.

Ferrão, J. (2003). Dinâmicas Territoriais e Trajectórias de Desenvolvimento: Portugal 1991- 2001. Revista de Estudos Demográficos, 34, 17–25.

Lutz, W., Testa, M. R., & Penn, D. J. (2007). Population Density is a Key Factor in Declining Human Fertility. Population and Environment, 28(2), 69–81.

Mourão, P. (2006). Tendências de concentração regional no interior português–o caso de Trás- os-Montes e Alto Douro. Regional and Sectoral Economic Studies.

Portnov, B. A., Erell, E., Bivand, R., & Nilsen, A. (2000). Clustering of the Urban Field on.

Internacional journal of population geography, 6, 133–154.

Ryder, N. (2013). Notes on stationary populations, 41(1), 3–28.

Silva, C., Gomes, C., Pinto, M. L., João, M., & Castro, E. (2011). Iguais mas diferentes: a importância em regionalizar os modelos de projecção da população portuguesa. In Actas

do 17o Congresso da Associação Portuguesa de Desenvolvimento Regional (APDR), junho

de 2011 (pp. 276–289).

Silva, M. M. da. (1963). Assimetrias espaciais do Progresso no Continente Português. Análise

II Conferência de PRU, VIII ENPLAN e XVIII Workshop APDR: “Europa 2020: retórica, discursos, política e prática” 43

Como usam os profissionais de saúde as TIC nas suas práticas