Desafios e obstáculos no processo de implementação do PNAE

O atendimento a Lei do PNAE traz desafios tanto para os agricultores familiares e suas organizações produtivas, bem como para os gestores públicos responsáveis pela alimentação escolar (BACCARIN et al., 2012; TRICHES, 2013). Por parte dos agricultores, existe a necessidade de gerenciamento da produção, adequação sanitária e planejamento logístico para efetivamente cumprir com as obrigações de oferta de seus produtos durante toda a vigência da chamada pública. Diferentemente do PAA, a entrega era feita em um único lote.

Por parte dos municípios brasileiros, as aquisições de alimentos pela agricultura familiar representam um enorme desafio frente ao estabelecido pela lei do PNAE, exigindo mudanças diretas no setor de compras e licitações municipal, com intuito de adequar tais compras às exigências legais do PNAE (BACCARIN et al., 2012).

No caso dos agricultores, estes geralmente acessavam o mercado de maneira informal, atuando apenas como produtores de alimentos. A possibilidade de fornecer gêneros para a alimentação escolar exige mudanças nas suas práticas, atitudes e relações com os novos atores envolvidos neste novo mercado institucional (TRICHES; SCHNEIDER, 2012).

Elucidando de forma geral as dificuldades de implementação do PNAE, em pesquisa descritiva com 613 municípios paulistas no ano de 2011, Villar et al. (2013) relataram que 47% (288) haviam realizado as compras locais pelo menos uma vez. Contudo, 325 municípios não haviam efetivado o processo em todas as fases, destes, 57% não haviam sequer publicado a chamada pública.

Já a pesquisa de Saraiva et al. (2013) diz respeito à análise dos pareceres dos Conselhos de Alimentação Escolar, também no ano de 2010. Os autores avaliaram a justificativa referente ao não atendimento da meta de compra dos 30% estipulados pela lei em

602 municípios da região Sudeste e observaram que: aproximadamente 25% das justificativas se deram pelas dificuldades dos agricultores (inviabilidade de fornecimento, questões sanitárias e impossibilidade de emissão de documento fiscal); 32% dos CAE não souberam informar o motivo (o que denota uma baixa articulação e participação do Conselho na fiscalização e acompanhamento do programa); 40% deram outra justificativa que envolve inclusive, a demora da prefeitura na elaboração da chamada pública.

A elaboração da chamada pública impõe para os entes públicos mudanças organizacionais no setor de compras e licitações, devendo-se estabelecer maior envolvimento com os agricultores. Cabe às prefeituras divulgar de forma efetiva a chamada pública, conhecer a produção agropecuária do município e proximidades, verificar a existência de DAPs entre os produtores e caracterizar as estruturas de produção/comercialização dos agricultores e suas organizações (CORÁ; BELIK, 2012).

Dentre as dificuldades de implementação do programa, Baccarin et al. (2011; 2012) verificaram que as chamadas públicas apresentavam baixa adequação à realidade da agricultura familiar, além de pouca clareza de informações essenciais.

Tais trabalhos analisaram um conjunto de chamadas públicas para compra de produtos da agricultura familiar em municípios paulistas no ano de 2010 e 2011. Em alguns casos, era exigida uma logística de entrega muito descentralizada, acima de 100 unidades receptoras (escolas e creches). Destaca-se que nestes anos (antes da Resolução 26), a regulamentação do PNAE ainda não contemplava as despesas com frete.

Aliás, muitas chamadas públicas não definiam a periodicidade da entrega dos produtos, dificultando a participação dos agricultores familiares. Ora, o agricultor só teria conhecimento da sua efetiva possibilidade de distribuição após sua habilitação. Salienta-se que, quando o cronograma de entrega se apresenta mais detalhado, o produtor tem possibilidade de um planejamento mais eficaz acerca de suas obrigações.

De acordo com Corá e Belik (2012), desafios e críticas sobre as ações das prefeituras no cumprimento da legislação do PNAE também foram levantados em oficinas realizadas com agricultores familiares em algumas regiões do estado de São Paulo, sendo estas:

- dificuldade com a logística de distribuição;

- elaboração do cardápio de acordo com a aptidão da região; - atrasos no pagamento;

- má qualidade das estradas;

- falta de comunicação entre prefeituras e agricultores/cooperativas; - falta de assistência técnica;

- pouca clareza nas chamadas públicas;

- defasagem do preço praticado em relação aos custos finais dos produtos.

Triches (2013) também relata algumas barreiras a serem vencidas para o sucesso do PNAE, como a desconfiança em negociar com o poder público e falta de qualificação das equipes à frente do programa.

Já Silva et al. (2013) realizaram a aplicação de questionário em 72 agricultores da região de Jaboticabal-SP e também destacaram algumas dificuldades acerca do PNAE: baixo entendimento da lei (13% sequer conheciam a legislação); falta de preparo dos gestores municipais; assistência técnica insuficiente e baixa cooperação com os entes públicos.

Becker et al. (2011) destacam como dificuldade de implantação do PNAE o enfrentamento das rígidas estruturas da gestão pública, até mesmo por conta das grandes empresas que atuam no setor de alimentação escolar. Nesta ótica, Siqueira et al. (2014) apontam que a adoção ao PNAE transcorre com ritmo e impacto condicionado a interesses políticos, sociais e econômicos dos estados e municípios.

Dentre as barreiras já apresentadas, alguns obstáculos também podem ser destacados por parte das prefeituras:

- dificuldade de definição do preço de referência (CORÁ; BELIK, 2012);

- falta de estrutura administrativa/pessoal dedicada ao desenvolvimento rural (BACCARIN et al., 2011);

- treinamento e motivação das merendeiras (falta de conhecimento da lei, baixa capacitação, elevada jornada de trabalho, falta de consulta às merendeiras sobre todo processo de alimentação escolar) (MORAIS; NASCIMENTO, 2013);

- falta de estrutura e equipamentos para manuseio de produtos in natura (MORAIS; NASCIMENTO, 2013);

- falta de documentação, capacidade produtiva e organização dos produtores (CORÁ; BELIK, 2012; SARAIVA et al., 2013; TRICHES, 2013);

- conhecimento parcial da legislação (CORÁ; BELIK, 2012; TRICHES, 2013).

Souza (2012) também aponta o desconhecimento da produção familiar local, as dúvidas sobre a elaboração da chamada pública, a falta de diálogo entre os setores da administração pública (órgãos de assistência técnica, outros departamentos da própria prefeitura) e a falta de pessoal e limitações estruturais como principais obstáculos sob o ponto de vista do gestor público.

Gabriel et al. (2013) relatam a baixa participação do CAE na elaboração do cardápio, a necessidade de maior periodicidade na fiscalização do FNDE e o próprio desconhecimento

dos membros do Conselho sobre suas atribuições. Já Siqueira et al. (2014) destacam como barreira a omissão ou atuação insuficiente dos CAEs no acompanhamento e fiscalização do PNAE.

O quadro 7 apresenta um resumo das principais barreiras relatadas nesta seção.

Quadro 7. Obstáculos presentes no processo de implementação do PNAE.

Incompatibilidade de tópicos presentes nas chamadas públicas; falta de

estrutura administrativa/pessoal dedicada ao desenvolvimento rural Baccarin et al. (2011)

Pouca clareza nas chamadas públicas Baccarin et al. (2012); Corá e Belik (2012)

Dificuldade com a logística de distribuição, atrasos no pagamento, falta de estrutura e equipamentos nas escolas, má qualidade das estradas, falta de organização dos agricultores

Corá e Belik (2012); Morais e Nascimento (2013)

Falta de comunicação/cooperação entre prefeitura e agricultores familiares

Corá e Belik (2012); Silva et al. (2013); Souza (2012); Saraiva et al. (2013)

Baixa qualificação das equipes à frente do programa Triches (2013); Silva et al. (2013); Souza (2012) Pouco entendimento da lei por parte dos agricultores Silva et al. (2013)

Desconhecimento da produção familiar local Souza (2012) Falta de diálogo entre os setores da administração pública Souza (2012)

Participação ineficaz do CAE Gabriel et al. (2013); Siqueira et al. (2014)

Fonte: elaborado pelo autor