Desenvolvimento do Distrito Federal e Entono (RIDE) e Área Metropolitana de Brasília (AMB)
A Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015,33 considera metrópole como espaço urbano
com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e
32 “Art. 9o Sem prejuízo da lista apresentada no art. 4o da Lei no 10.257, de 10 de julho 2001, no desenvolvimento urbano
integrado de regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas serão utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I – plano de desenvolvimento urbano integrado; II – planos setoriais interfederativos; III – fundos públicos; IV – operações urbanas consorciadas interfederativas; V – zonas para aplicação compartilhada dos instrumentos urbanísticos previstos na Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001; VI – consórcios públicos, observada a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005; VII – convênios
de cooperação; VIII – contratos de gestão; IX – compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana, conforme o inciso VII do caput do art. 7o desta Lei; X – parcerias público-privadas
interfederativas. Art. 10. As regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas deverão contar com plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado mediante lei estadual. § 1o Respeitadas as disposições do plano previsto no caput deste artigo,
poderão ser formulados planos setoriais interfederativos para políticas públicas direcionadas à região metropolitana ou à aglomeração urbana. § 2o A elaboração do plano previsto no caput deste artigo não exime o Município integrante da região
metropolitana ou aglomeração urbana da formulação do respectivo plano diretor, nos termos do § 1o do art. 182 da Constituição
Federal e da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. § 3o Nas regiões metropolitanas e nas aglomerações urbanas instituídas
mediante lei complementar estadual, o Município deverá compatibilizar seu plano diretor com o plano de desenvolvimento urbano integrado da unidade territorial urbana. § 4o O plano previsto no caput deste artigo será elaborado no âmbito da estrutura
de governança interfederativa e aprovado pela instância colegiada deliberativa a que se refere o inciso II do caput do art. 8o desta Lei, antes do envio à respectiva assembleia legislativa estadual.” (BRASIL, 2005)
33 “Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se: I – aglomeração urbana: unidade territorial urbana constituída pelo
agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas; II – função pública de interesse comum: política pública ou ação nela inserida cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em Municípios limítrofes; III – gestão plena: condição de região metropolitana ou de aglomeração urbana que possui: a) formalização e delimitação mediante lei complementar estadual; b) estrutura de governança interfederativa própria, nos termos do art. 8º desta Lei; e c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado mediante lei estadual; IV – governança interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum; V – metrópole: espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE; VI – plano de desenvolvimento urbano integrado: instrumento que estabelece, com base em processo permanente de planejamento, as diretrizes para o desenvolvimento urbano da região metropolitana ou da aglomeração urbana; VII – região metropolitana: aglomeração urbana que configure uma metrópole. Parágrafo único. Os critérios para a delimitação
socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pelo IBGE. Define também região metropolitana como aglomeração urbana que configure uma metrópole.
O uso do termo região metropolita de Brasília pode ser utilizado sem prejuízo do uso da denominação RIDE, porque, segundo o IBGE, Brasília é uma metrópole nacional, com grande força na gestão do território brasileiro por causa das instituições públicas que exercem comando sobre grandes extensões do país. Todavia, o recorte geográfico desta tese é a RIDE, e não a região metropolitana de Brasília ou AMB, segundo o recorte proposto pela Companhia de Planejamento do Distrito Federal (CODEPLAN), ainda sem definição legal, que considera apenas doze municípios, inclusive Brasília. Geograficamente, a AMB está contida na RIDE.
Portanto, nesta tese, será empregada a denominação RIDE com seu recorte de vinte e três municípios, conforme a figura 17.
A RIDE possui legislação própria e estrutura de governança definida pelo Conselho Administrativo da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (COARIDE). Possui instrumentos legais e regimentais para ser acessados no processo de ordenamento do território e representariam o setor público na esfera de negociação e pactuação de diretrizes que serão demonstrados no próximo item.
da região de influência de uma capital regional, previstos no inciso V do caput deste artigo considerarão os bens e serviços fornecidos pela cidade à região, abrangendo produtos industriais, educação, saúde, serviços bancários, comércio, empregos e outros itens pertinentes, e serão disponibilizados pelo IBGE na rede mundial de computadores.” (BRASIL, 2015c)
FIGURA 16 – Mapa dos recortes da RIDE e da AMB em 2015
No projeto Redes e Fluxos do Território – no âmbito da Gestão do Território 2014 −, o IBGE (BRASIL, 2014b) classificou a gestão do território nacional a partir da noção de que o espaço é organizado tanto pelo Estado quanto pelas firmas que atuam na localidade. O estudo assumiu que ambos possuem a mesma força organizacional na estruturação do território. A análise enfocou instituições públicas – responsáveis pela gestão do Estado – observadas a partir das relações entre as agências, unidades de atendimentos, gerências regionais, superintendências e sedes do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), do Ministério do Trabalho e Emprego, da
Secretaria da Receita Federal, da Justiça Federal, de tribunais regionais eleitorais, de tribunais regionais do trabalho e IBGE. Essas instituições têm abrangência e alcance territorial, área de atuação e lógica locacional próprias que mostram como o Estado gerencia o território. Por outro lado, considerou a gestão privada do território pelo mercado, enfocando a relação entre as sedes e as filiais de empresas, desde que localizadas em municípios diferentes. A metodologia investigou as relações entre sedes de instituições públicas e privadas, medindo os fluxos de contatos entre as sedes e as unidades espalhadas pelo território. Os resultados do estudo identificaram que Brasília tem papel dirigente no território juntamente com São Paulo. Ambas as cidades dividem o topo da centralidade das redes de gestão do país. São Paulo, pela força das companhias atuantes no mercado, e Brasília, pelas sedes das instituições públicas.
O presente resultado é consistente com a trajetória socioeconômica do País nas últimas décadas, consolidando São Paulo (SP) como o grande núcleo da Cidade- Região brasileira, ao mesmo tempo em que o processo histórico do constante aumento de importância de Brasília (DF) no quadro nacional a levou a se constituir enquanto Metrópole, com forte complexidade interna, importante oferta de bens e serviços, tornando-se um núcleo que articula o poder de organização espacial do Estado brasileiro. Em relação ao Rio de Janeiro (RJ), sua posição reflete ainda relevante presença das instituições federais, abrigando um elevado número de funcionários públicos, e de atividades econômicas significativas em termos absolutos, mas em um patamar inferior aos dois centros de topo. (BRASIL, 2014b)
A figura 18 descreve no mapa do Brasil a centralidade da gestão do território em 2013, em que Brasília aparece junto com São Paulo no primeiro nível na hierarquia de centralidade.
FIGURA 17 – Mapa da centralidade da gestão do território no Brasil em 2013
Fonte: IBGE, Diretoria de Geociências, Coordenação de Geografia, 2013.
Em outro estudo, denominado Arranjos Populacionais e Concentrações Urbanas do Brasil, o IBGE (2015b) identificou e delimitou as maiores aglomerações de população no Brasil. Os resultados foram obtidos a partir de critérios que privilegiaram a integração entre municípios, calculada por meio de um índice de intensidade relativa dos movimentos pendulares para trabalho e estudo com intensidade igual ou superior a 0,25, que é o índice de integração ou um valor de intensidade absoluta dos movimentos pendulares para trabalho e estudo entre dois municípios igual ou superior a 10 mil pessoas. Considerou também a continuidade de manchas urbanizadas de dois municípios de até 3km. O cálculo se deu pela seguinte fórmula:
𝐼𝐼𝐴 =𝑋𝐴𝐵+𝑋𝐵𝐴
𝑋𝐴 e 𝐼𝐼𝐵 =
𝑋𝐴𝐵+𝑋𝐵𝐴
𝑋𝐵 , (1)
em que:
𝐼𝐼𝐴= índice de integração do município A; 𝐼𝐼𝐵= índice de integração do município B;
𝑋𝐴𝐵= total de pessoas que moram no município A e trabalham e estudam no município B;
𝑋𝐵𝐴= total de pessoas que moram no município B e trabalham e estudam no município
B;
𝑋𝐴= total de pessoas que moram no município A e trabalham e estudam; 𝑋𝐵= total de pessoas que moram no município B e trabalham e estudam.
Brasília, segundo essa metodologia, foi identificada como uma grande concentração urbana, acima de 2,5 milhões de habitantes. Contudo, a metodologia considerou apenas onze municípios, incluindo Brasília (DF), pois o estudo enfocou somente aqueles dos quais partiam maior número de deslocamentos para o centro da metrópole: Águas Lindas de Goiás (GO), Cidade Ocidental (GO), Cocalzinho de Goiás (GO), Luziânia (GO), Mimoso de Goiás (GO), Novo Gama (GO), Padre Bernardo (GO), Planaltina (GO), Santo Antônio do Descoberto (GO), Valparaíso de Goiás (GO);
Recentemente o Observatório das Metrópoles34 publicou o estudo Brasília: transformações na ordem urbana (RIBEIRO; TENORIO; HOLANDA, 2015), no qual se discutiu assuntos referentes ao processo de metropolização da capital federal enfocando três escalas de análise: a RIDE legalmente instituída; a AMB definida pela CODEPLAN, porém sem definição legal, e o “município” polo da metrópole – Brasília.
O estudo em tela emprega dados dos estudos Redes e Fluxos do Território – Gestão do Território e Arranjos Populacionais e Concentrações Urbanas do Brasil, ambos do IBGE e citados anteriormente.
No trabalho, Ribeiro e Holanda (2015) discutiram a constituição da RIDE e da AMB contrapondo-as, mostrando, por meio dos dados desses produtos do IBGE, o nível de integração de Brasília na RIDE e na AMB. O método utilizado é baseado em indicadores de porte populacional, econômico e funcional, grau de urbanização, densidade, ocupação e mobilidade
34 Observatório das Metrópoles: grupo de pesquisadores em rede constituído por instituições universitárias, governamentais e não governamentais sob a coordenação do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). O Observatório das Metrópoles atua no âmbito dos Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia, coordenados pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), em parceria com o Conselho Nacional de Pesquisa e Inovação (CNPq) e a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ).
populacional. Ribeiro et al. (2012) apud Ribeiro, Tenório e Holanda (2015) mostraram que a AMB tem relações reais e funcionais maior entre os municípios do que a RIDE. Demonstraram também que o nível de integração intermunicipal na dinâmica metropolitana na AMB é maior porque os municípios mais periféricos da RIDE têm pouca integração. O estudo concluiu que a RIDE não é uma região metropolitana funcional. A integração dos 23 municípios é variada, a partir dos critérios empregados pelo observatório das metrópoles.
A figura 19 mostra os níveis de integração dos municípios da RIDE com o “município” polo (Brasília).
FIGURA 18 – Mapa de integração dos municípios da RIDE
Na mesma publicação, outro estudo de Holanda et al. (2015) sobre a configuração da AMB e não da RIDE discute como o território é apropriado e usado pelos espaços construídos, ou a malha urbana da metrópole. Outros usos do solo não foram considerados em detalhe pelo estudo. O trabalho mostrou que a AMB apresenta uma estrutura urbana fragmentada e dispersa, com vários núcleos urbanos espaçados ligados por vias de acessibilidade que privilegia o automóvel, depois os ônibus e em menor escala o metrô, neste caso somente no âmbito do DF. Em razão dessa característica morfológica, há fortes problemas de acessibilidade entre moradia, trabalho e serviços. O estudo corrobora a análise de Paviani (PAVIANI et al., 2010) sobre Brasília ser uma metrópole polinucleada e terciária, na medida em que as atividades de serviço predominam em 59,7% sobre as demais atividades, como a indústria, responsável por 8,7% da
economia do DF. Além disso, como já dito aqui, estudo do IBGE mostrou que Brasília é uma metrópole nacional em razão das instituições públicas (serviços) que abriga e que elas têm influência na gestão do território de todo o Brasil.
Diante de tais características desse território metropolitano institucionalizado como RIDE, importa saber como essa região foi organizada em termos de estrutura de governança.