Descrição do Seguro-Desemprego brasileiro: aspectos históricos, legais e contextuais

O Seguro-Desemprego é um dos programas federais que fazem parte do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR). Hoje, o SPETR é composto pelos programas Abono Salarial, Intermediação de Mão de Obra, Qualificação Profissional, Políticas da Juventude, Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado7, além do próprio Seguro-Desemprego.

Assim como em outros países, a formatação do Seguro-Desemprego como mecanismo de política pública no Brasil é recente. Até a crise de desemprego que se deu no início da década de 1980, a situação poderia ter sido considerada contraditória. Se, de um lado, a assistência aos desempregados, na forma de Seguro-Desemprego, já havia sido contemplada por constituições federais; por outro lado, tal instituto sempre foi ignorado por quase todos os segmentos da sociedade, inclusive por sindicatos. Assim, a ação jurídica do Estado demorou a consolidar o Seguro-Desemprego no país, tendo sido colocada em plano secundário em face de outros interesses.

O primeiro registro de auxílio financeiro provido pelo Poder Público data de 1946, mas apenas em 1967 é que o Seguro-Desemprego foi prescrito expressamente na Constituição Federal de 1967 como um dos benefícios a serem assegurados pela Previdência Social. Desde então, distintas mudanças ocorreram e, mesmo não desfrutando do tratamento

7 _{Segundo dados do Portal do Trabalho e Emprego: “O Programa Nacional de Microcrédito Produtivo}

Orientado - PNMPO é um programa do governo federal instituído pela Lei 11.110, de 25 de abril de 2005, e tem os seguintes objetivos: incentivar a geração de trabalho e renda entre os microempreendedores populares; disponibilizar recursos para o microcrédito produtivo orientado; oferecer apoio técnico às instituições de microcrédito produtivo orientado, com vistas ao fortalecimento institucional destas para a prestação de serviços aos empreendedores populares.

legal merecido, por se constituir num preceito constitucional, a legislação ordinária evoluiu gradativamente.

A primeira lei versando sobre assistência aos desempregados surgiu em 28 de dezembro de 1965, a Lei nº 4.923, instituindo um cadastro permanente de admissões e dispensas de empregados e estabelecendo medidas contra o desemprego e de assistência aos desempregados. Tal assistência consistiu num auxílio monetário não excedente a 80% do salário mínimo local, pago durante o prazo máximo de seis meses. O auxílio não podia ser acumulado com outros benefícios da Previdência Social e não seria pago ao trabalhador que tivesse outra renda.

Essa mesma lei, em seu artigo 12, anteviu a necessidade de um mecanismo mais abrangente, estabelecendo que, dentro de 30 dias de sua publicação, seria constituída uma comissão de estudos para elaborar, no prazo de 120 dias, um anteprojeto de lei do Seguro- -Desemprego. Todavia, esse anteprojeto nunca foi elaborado e, em 5 de abril de 1966, foi editada nova lei, a Lei nº 58.155, que modificou a Lei nº 4.923, limitando a concessão do auxílio. Nos termos da Lei nº 58.155, a concessão do auxílio ficou restrita somente aos trabalhadores que, após 120 dias consecutivos de serviço na mesma empresa, ficassem desempregados por fechamento total ou parcial da empresa.

Em 23 de maio de 1966, foi publicada a Portaria nº 368, que restringiu ainda mais a concessão da assistência aos desempregados. Só obtinha o auxílio de assistência os trabalhadores, em grupo de no mínimo 50, que, após 120 dias consecutivos de emprego na mesma empresa, ficassem desempregados involuntariamente em razão do fechamento total ou parcial da empresa.

Em 1986, por meio do Decreto-Lei nº 2.284 (mais tarde regulamentado pelo Decreto nº 92.608), o Seguro-Desemprego foi estabelecido. Com a Constituição de 1988, o benefício do Seguro-Desemprego passou a compor o Programa do Seguro-Desemprego (PSD), que tem por finalidade aprovisionar assistência financeira transitória ao desempregado, ajudando-o no sustento, além de apoiá-lo na busca de emprego. Para tanto, o PSD prevê a promoção de ações integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional.

A estabilização decisiva do Seguro-Desemprego, que o converteu em um grande programa tal como é hoje, deu-se com a Lei nº 7.998/1990, quando o benefício ganhou um

status de verdadeira política no mercado de trabalho. Com essa norma, também foi criada a

fonte de custeio do programa, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Além de financiar o PSD, o FAT é fonte de custeio do Abono Salarial e também é reservado ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico. A mesma lei também criou o Conselho

Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), formado por representantes dos empregadores, dos trabalhadores e do governo, responsáveis pela gestão do FAT. Observe-se que a supervisão geral do Seguro-Desemprego é de responsabilidade do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e a administração do programa fica a encargo do Codefat.

Conforme dispõe o artigo 11 da Lei nº 7.998/1990, constituem recursos do FAT8:

I - o produto da arrecadação das contribuições devidas ao PIS e ao Pasep; II - o produto dos encargos devidos pelos contribuintes, em decorrência da inobservância de suas obrigações; III - a correção monetária e os juros devidos pelo agente aplicador dos recursos do fundo, bem como pelos agentes pagadores, incidentes sobre o saldo dos repasses recebidos; IV - o produto da arrecadação da contribuição adicional pelo índice de rotatividade, de que trata o § 4º do art. 239 da Constituição Federal; V - outros recursos que lhe sejam destinados.

Nos termos da Lei nº 7.998/1990 (com redação dada pela Lei nº 8.900/1994), “[...] o Seguro-Desemprego brasileiro é uma assistência financeira temporária que atende aos trabalhadores dispensados involuntariamente”9. Até 28 de fevereiro de 2015, os critérios básicos para se tornar um beneficiário do programa, de acordo com o preceituado na Resolução nº 467 de 2005, eram: (i) ter o trabalhador carteira de trabalho assinada e ter recebido salários10 relativos a cada um dos seis meses imediatamente anteriores à data da dispensa involuntária do emprego11; (ii) ter sido empregado de pessoa jurídica ou pessoa física equiparada à jurídica12 durante, pelo menos, seis meses nos últimos 36 meses13 que antecedem a data da dispensa que deu origem ao requerimento do Seguro-Desemprego;

8 _{“Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração Social, criado pela Lei}

Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo. (Regulamento) [...] § 4º - O financiamento do seguro-desemprego receberá uma contribuição adicional da empresa cujo índice de rotatividade da força de trabalho superar o índice médio da rotatividade do setor, na forma estabelecida por lei”.

9 _{As hipóteses de desemprego involuntário são: (i) dispensa sem justa causa; (ii) rescisão indireta do contrato de}

trabalho, que se dá por descumprimento de cláusulas contratuais por parte do empregador, ou seja, de obrigações trabalhistas; (iii) dispensa por força maior nos casos de calamidade pública; (iv) extinção (encerramento da atividade da empresa) ou falência da empresa; (v) quando o trabalhador comprovadamente for resgatado de regime de trabalho forçado ou da condição análoga à de escravo (Redação dada pela Lei nº 10.608, de 20 de dezembro de 2002).

10 _{Considera-se salário qualquer fração igual ou superior à remuneração de um dia de trabalho no mês.}

11 _{A contagem do período de seis salários deve corresponder ao mês da dispensa e aos cinco meses}

imediatamente anteriores a esse.

12 _{São pessoas físicas equiparadas às jurídicas os profissionais liberais inscritos no Cadastro Específico do}

Instituto Nacional de Seguridade Social (CEI/INSS).

13 _{Considera-se um mês de atividade, para a contagem dos meses trabalhados, a fração igual ou superior a 15}

dias de trabalho. Essa contagem dos meses trabalhados não precisa ser consecutiva, podendo ser referente a várias empresas.

(iii) não estar de gozo de qualquer benefício previdenciário de prestação continuada14; (iv) não possuir renda própria15.

Em 30 de dezembro de 2014, foi publicada a Medida Provisória nº 665 (convertida posteriormente na Lei nº 13.134/2015), que alterou o artigo 3º da Lei nº 7.998/1990, modificando os critérios necessários para que os trabalhadores desempregados involuntariamente pudessem ter garantido o benefício e estabeleceu um prazo de 60 dias após a data da sua publicação para que as mudanças trazidas entrassem em vigor, ou seja, em 28 de fevereiro de 2015.

As justificativas apresentadas pelo governo para promover tal mudança foram que as transformações estruturais ocorridas no mercado de trabalho, bem como o acréscimo contínuo da formalização dos vínculos empregatícios e o aumento real do salário mínimo, haviam elevado o custo das políticas públicas de emprego, contribuindo, assim, para o crescimento das despesas num ritmo mais acelerado do que as receitas do FAT. Sendo assim, adequar o FAT para que esse tivesse assegurada a sua sustentabilidade financeira se tornou uma questão importante para as finanças públicas como um todo. Tais alterações visaram àqueles trabalhadores que estivessem requerendo o Seguro-Desemprego pela primeira ou segunda vez durante sua vida profissional e o objetivo principal era valorizar aqueles que se mantivessem por mais tempo com vínculo empregatício.

O parâmetro que definiu a aplicação das novas regras legais foi a data de extinção do contrato de trabalho correspondente ao requerimento do seguro. Assim, o trabalhador cuja demissão ocorreu antes de 28 de fevereiro de 2015 teve sua solicitação analisada com base nos dispositivos legais vigentes anteriores ao advento da medida provisória. Entretanto, aqueles que tiveram seu contrato de trabalho encerrado a partir de 28 de fevereiro de 2015 tiveram os requerimentos analisados com base na Medida Provisória nº 665/2014, que alterou a redação de vários artigos da Lei nº 7.998/1990, dentre eles a do artigo 3º, que define os requisitos a serem atendidos para fins de recebimento do benefício.

Art. 3º Terá direito à percepção do seguro-desemprego o trabalhador dispensado sem justa causa que comprove: I - ter recebido salários de pessoa jurídica ou de pessoa física a ela equiparada, relativos a: (Redação dada pela Lei nº 13.134, de 2015) a) pelo menos 12 (doze) meses nos últimos 18 (dezoito) meses imediatamente anteriores à data de dispensa, quando da primeira solicitação; (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015); b) pelo menos 9 (nove) meses nos últimos 12 (doze) meses imediatamente anteriores à data de dispensa, quando da segunda

14 _{O auxílio-acidente e a pensão por morte poderão ser acumulados com o benefício do Seguro-Desemprego,}

conforme o Regulamento dos benefícios da Previdência Social e o Manual do Seguro-Desemprego.

15 _{Considera-se como renda própria de qualquer natureza suficiente a sua manutenção e de sua família o valor}

solicitação; e (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015); c) cada um dos 6 (seis) meses imediatamente anteriores à data de dispensa, quando das demais solicitações; (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015) II - (Revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.134, de 2015); III - não estar em gozo de qualquer benefício previdenciário de prestação continuada, previsto no Regulamento dos Benefícios da Previdência Social, excetuado o auxílio-acidente e o auxílio suplementar previstos na Lei nº 6.367, de 19 de outubro de 1976, bem como o abono de permanência em serviço previsto na Lei nº 5.890, de 8 de junho de 1973; IV - não estar em gozo do auxílio-desemprego; e V - não possuir renda própria de qualquer natureza suficiente à sua manutenção e de sua família; VI - matrícula e frequência, quando aplicável, nos termos do regulamento, em curso de formação inicial e continuada ou de qualificação profissional habilitado pelo Ministério da Educação, nos termos do art. 18 da Lei no _{12.513, de 26 de outubro de 2011, ofertado por meio da Bolsa-}

-Formação Trabalhador concedida no âmbito do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), instituído pela Lei no _{12.513, de 26 de}

outubro de 2011, ou de vagas gratuitas na rede de educação profissional e tecnológica. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015).

O cálculo para a quantidade de parcelas a serem pagas aos beneficiários do seguro também sofreu mudanças com a edição da Medida Provisória nº 665/2014. As regras válidas para os requerimentos a partir de 28 de fevereiro de 2015 estão estabelecidas no artigo 4º da Lei nº 7.998/1990, in verbis:

Art. 4o_{O benefício do seguro-desemprego será concedido ao trabalhador}

desempregado, por período máximo variável de 3 (três) a 5 (cinco) meses, de forma contínua ou alternada, a cada período aquisitivo, contados da data de dispensa que deu origem à última habilitação, cuja duração será definida pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat). (Redação dada pela Lei nº 13.134, de 2015).

De acordo com o parágrafo 2º do artigo 4º da Lei nº 7.998/1990 (Incluído pela Lei

nº 13.134, de 2015), a determinação do período máximo para a concessão do Seguro- -Desemprego observará a seguinte relação entre o número de parcelas mensais do benefício e

o tempo de serviço do trabalhador nos 36 meses que antecederem a data de dispensa que originou o requerimento do Seguro-Desemprego, vedado o cômputo de vínculos empregatícios utilizados em períodos aquisitivos anteriores:

I - para a primeira solicitação: a) 4 (quatro) parcelas, se o trabalhador comprovar vínculo empregatício com pessoa jurídica ou pessoa física a ela equiparada de, no mínimo, 12 (doze) meses e, no máximo, 23 (vinte e três) meses, no período de referência; ou b) 5 (cinco) parcelas, se o trabalhador comprovar vínculo empregatício com pessoa jurídica ou pessoa física a ela equiparada de, no mínimo, 24 (vinte e quatro) meses, no período de referência; II - para a segunda solicitação: a) 3 (três) parcelas, se o trabalhador comprovar vínculo empregatício com pessoa jurídica ou pessoa física a ela equiparada de, no mínimo, 9 (nove) meses e, no máximo, 11 (onze) meses, no período de referência; b) 4 (quatro) parcelas, se o trabalhador comprovar vínculo empregatício com pessoa jurídica ou pessoa física a ela equiparada de, no mínimo, 12 (doze) meses e, no máximo, 23 (vinte e três) meses, no período de referência; ou c) 5 (cinco) parcelas, se o trabalhador comprovar vínculo empregatício com pessoa jurídica ou pessoa física a ela equiparada de, no mínimo, 24 (vinte e quatro) meses, no período de referência; III - a partir da terceira solicitação: a) 3 (três) parcelas, se o trabalhador comprovar

vínculo empregatício com pessoa jurídica ou pessoa física a ela equiparada de, no mínimo, 6 (seis) meses e, no máximo, 11 (onze) meses, no período de referência; b) 4 (quatro) parcelas, se o trabalhador comprovar vínculo empregatício com pessoa jurídica ou pessoa física a ela equiparada de, no mínimo, 12 (doze) meses e, no máximo, 23 (vinte e três) meses, no período de referência; ou c) 5 (cinco) parcelas, se o trabalhador comprovar vínculo empregatício com pessoa jurídica ou pessoa física a ela equiparada de, no mínimo, 24 (vinte e quatro) meses, no período de referência. (§2º do art. 4º da Lei nº 7.998/90).

A Lei nº 13.134, de 2015, trouxe outras inovações legais ao estabelecer que o período máximo para a concessão do Seguro-Desemprego poderá ser excepcionalmente prolongado por até dois meses, para grupos específicos de segurados, a critério do Codefat, e que, na hipótese desse prolongamento, serão observados a evolução geográfica e setorial das taxas de desemprego no país e o tempo médio de desemprego de grupos específicos de trabalhadores, entre outras variáveis. Para isso, o Codefat observará as estatísticas do mercado de trabalho, inclusive o tempo médio de permanência no emprego por setor e recomendará ao Ministro do Trabalho a adoção de políticas públicas que julgar adequadas à mitigação da alta rotatividade no emprego.

O pagamento da primeira parcela ocorrerá com 30 dias de desemprego, a contar da data da dispensa (artigo 17 da Resolução nº 467/2005), e o período para requerimento do Seguro-Desemprego é de sete a 120 dias corridos, imediatamente subsequentes à data da última dispensa do trabalhador. Para os trabalhadores que tiverem ajuizado reclamação trabalhista por motivo de reconhecimento de vínculo empregatício, rescisão indireta ou justa causa, o prazo será de 120 dias, contados a partir do dia subsequente à data da sentença proferida, do trânsito em julgado da decisão ou da homologação de um acordo, ou, ainda, de uma certidão judicial que faça constar a data da entrega das guias de requerimento do Seguro-Desemprego.

Como se observa, o pagamento do benefício é feito de, no máximo, cinco parcelas, de forma contínua ou alternada, a cada período aquisitivo de 16 meses, da seguinte forma: uma nova solicitação do benefício só pode ser feita após 16 meses a partir da data da última dispensa que habilitar o trabalhador a receber o Seguro-Desemprego. O artigo 11 da Resolução nº 467/2005, in verbis, também disciplina o benefício do Seguro-Desemprego da seguinte forma:

Art. 11. O benefício Seguro-Desemprego é direito pessoal e intransferível, nos termos da Lei nº 7.998/1990, e será pago diretamente ao beneficiário, salvo em caso de morte do segurado, ausência, moléstia contagiosa e beneficiário preso, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Resolução nº 665/2011): I - morte do segurado, quando serão pagas parcelas vencidas até a data do óbito, aos sucessores, mediante apresentação de Alvará Judicial; (Redação dada pela Resolução nº 665/2011); II - grave moléstia do segurado, comprovada pela

perícia médica do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, quando serão pagas parcelas vencidas ao seu curador legalmente designado ou representante legal, mediante apresentação de Mandato outorgado por instrumento público, com finalidade específica para o benefício a ser recebido; (Redação dada pela Resolução nº 665/2011); III - moléstia contagiosa ou impossibilidade de locomoção, devidamente comprovada mediante perícia médica do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, quando serão pagas parcelas vencidas a procurador designado em instrumento público, com poderes específicos para receber o benefício; (Redação dada pela Resolução nº 665/2011); IV - ausência civil, quando serão pagas parcelas vencidas ao curador designado pelo Juiz, mediante certidão judicial de nomeação do curador habilitado à prática do ato; (Redação dada pela Resolução nº 665/2011); V - beneficiário preso, impossibilitado de comparecer pessoalmente à instituição financeira responsável pelo pagamento, quando as parcelas vencidas serão pagas por meio de instrumento público com poderes específicos para o ato. (Redação dada pela Resolução nº 665/2011).

É importante destacar que, de acordo com a legislação vigente, não tem direito à concessão do Seguro-Desemprego o servidor público estatutário, estagiário remunerado, aposentado, jovem aprendiz e o trabalhador que se encontra de licença sem remuneração. O trabalhador com contrato de trabalho por prazo determinado ou com contrato de trabalho temporário, em regra, também não terá direito ao seguro, mas, se o contrato for rescindido antes ou depois da data prevista para o término, o benefício poderá ser concedido. Para isso, é necessário que o empregador reconheça a mudança de natureza do contrato ou que haja uma decisão judicial declarando esse direito.

Deve-se salientar que o Seguro-Desemprego – não obstante fazer parte dos programas de proteção social – é um benefício temporário, concedido ao trabalhador desempregado involuntariamente. Os requisitos para a concessão do benefício estão baseados na experiência prévia do trabalhador, no sentido de que ele esteja empregado por um tempo mínimo para se tornar elegível. Assim, ele não tem a finalidade de atender a todos os trabalhadores desempregados, pois deixa de fora os que estão entrando na força de trabalho pela primeira vez, como os jovens que concluíram os seus estudos e os trabalhadores demitidos por justa causa.

O pagamento do benefício do Seguro-Desemprego será suspenso nas circunstâncias previstas no artigo 18 da Resolução nº 467/2005: (i) admissão do trabalhador em novo emprego e (ii) início de percepção de benefício de prestação continuada da Previdência Social, exceto o auxílio-acidente e a pensão por morte. Caso a razão da suspensão tenha sido a contratação em novo emprego, o que implica não recebimento integral do Seguro-Desemprego, o trabalhador poderá receber as parcelas restantes referentes ao mesmo período aquisitivo, desde que venha a ser novamente dispensado sem justa causa.

Além da possibilidade de suspensão, há também o instituto do cancelamento do benefício do Seguro-Desemprego, que se dará nas seguintes situações, consoante o artigo 19 da Resolução nº 467/2005: (i) recusa, por parte do trabalhador desempregado, de outro emprego condizente com sua qualificação e remuneração anterior; (ii) comprovação de que as informações prestadas para fins de habilitação eram falsas; (iii) comprovação de fraude visando à percepção indevida do benefício; e (iv) morte do segurado.

De acordo com o que está estabelecido na Resolução nº 619, de 5 de novembro de 2009, do Codefat, a restituição de parcelas pagas indevidamente ao segurado por quaisquer dos motivos previstos na Lei nº 7.998/1990 deverá ser feita por meio de uma Guia de Recolhimento da União (GRU) junto à Caixa Econômica, para depósito na conta do Programa Seguro-Desemprego. Os valores serão corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) a partir da data do recebimento indevido até a data da restituição.

O pagamento do Seguro-Desemprego configura-se como um benefício, existindo atualmente cinco modalidades: Seguro-Desemprego formal; Seguro-Desemprego para pescador artesanal; Bolsa Qualificação; Seguro-Desemprego para empregado doméstico; e Seguro-Desemprego para trabalhador resgatado de regime de trabalho forçado ou da condição análoga à de escravo.

A modalidade Seguro-Desemprego Formal foi instituída pela Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990 (alterada pela Lei nº 8.900, de 30 de junho de 1994), com o objetivo de auxiliar o trabalhador desempregado sem justa causa mediante uma assistência financeira temporária, na manutenção dele e de sua família, bem como na busca de outro emprego, promovendo, para tanto, ações integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional.

A segunda modalidade é indicada ao pescador artesanal que exerce sua atividade profissional de forma artesanal, individual ou em regime de economia familiar,