Desenho do Programa Bolsa Família: Avanços e Limites

O Bolsa Família é um Programa de Transferência de Renda Direta às famílias pobres e extremamente pobres, o qual vincula o recebimento do benefício ao cumprimento de condicionalidades (compromissos) nas áreas de educação e saúde. O PBF foi criado em 20 de outubro de 2003 pela Medida Provisória Nº 132,

convertida na Lei nº 10.836 de 09 de janeiro de 2004, regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004, alterado pelo Decreto nº 5.749, de 11 de abril de 2006.

O PBF integrou e unificou os atos e procedimentos de gestão de antigos programas de transferência de renda do Governo Federal chamados Programas Remanescentes, a saber: Bolsa Escola, instituído pela Lei nº 10 .219 de abril de 2001; Bolsa Alimentação, instituído pela Medida Provisória nº 2.206 de 06 de setembro de 2001; Auxílio Gás, instituído pelo decreto nº 4.102 de 24 de janeiro de 2002; Cartão Alimentação, instituído pela lei nº 10.689, de 13 de junho de 2003.

O Programa é gerenciado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e beneficia atualmente famílias pobres com renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00 e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 17 (dezessete) anos e extremamente pobres com renda mensal por pessoa de até R$ 60,00.

As famílias com renda mensal per capita de até R$ 60,00 podem ser incluídas no programa independentemente de sua composição. Elas recebem benefício fixo de R$ 50,00 sendo acrescentado um benefício variável de R$ 15,00 para cada gestante, nutriz, criança e adolescente de 0 a 15 anos de idade e tem que estar devidamente cadastradas no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico). Tais valores podem ser acrescidos por contrapartida de municípios e estados, dependendo da pactuação firmada por estes com o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). O PBF está implementado em 100% dos municípios do país e atende 67,1% das famílias pobres.

Mas o fato de a família estar cadastrada não significa que ela esteja necessariamente no Programa, cabe ao município a responsabilidade pelo cadastramento das famílias e seu respectivo custo parcial, haja visto, que o governo federal repassa oficialmente R$ 6,00 por família cadastrada ou atualizada, o excedente de cadastrados acaba representando um ônus político e financeiro para os governos locais.

A proposta é que o CadÚnico se torne um instrumento efetivo para a formulação e implementação de políticas públicas, passível de ser utilizado pelas distintas esferas de governo. A cada membro da família é atribuído um Número de

Identificação Social (NIS), que segundo (CONH, 2004), permitirá maior discernimento por parte do Estado sobre o público alvo de suas múltiplas ações e programas, podendo assim minimizar ou evitar as duplicidades. Busca convergências entre as políticas implementadas nas várias esferas da federação e com isso possibilita o Estado assumir seu caráter republicano frente ao traço clientelista que os vêm marcando ao longo da nossa história, as políticas sociais e, em particular, aquelas voltadas para segmentos mais pobres da população.

O Governo Federal repassa ao município uma verba mensal, através do Índice de Gestão Descentralizada (IGD)25. Esse repasse foi criado pela Portaria GM/MDS nº 148, de 27 de abril de 2006. O indicador (número que varia de 0 a 1) que mede a qualidade da gestão municipal do Programa Bolsa Família. Com base nesse indicador, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) repassam recursos aos municípios para apoio à gestão do Programa. É importante observar que quanto maior o valor do IGD, maior será o valor do recurso transferido para o município.

O Bolsa Família pauta-se na articulação de três dimensões essenciais à superação da fome e da pobreza: promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda à família; reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas áreas de Saúde e Educação, que contribui para que as famílias consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações; coordenação de programas complementares, que têm por objetivo o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários do Bolsa Família consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza. (Manual de Gestão de Condicionalidades, 2006).

No caso do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI, a junção desse programa com o Bolsa Família aconteceu de forma diferenciada. As       

25 _{O repasse dos recursos do IGD aos municípios é feito mensalmente, sendo o valor o resultado da}

multiplicação do seu IGD pelo valor de referência de R$ 2,50 (dois reais e cinqüenta centavos) e da multiplicação deste primeiro produto pelo número de beneficiários do Programa Bolsa Família no município. Os municípios de pequeno porte, que normalmente têm um número menor de famílias no Programa, o MDS determinou que eles receberão recursos em dobro por até 200 famílias. Assim, ao número de famílias beneficiárias devem ser somadas mais 200 famílias. A transferência é feita mensalmente pelo Fundo Nacional de Assistência Social. Para receber os recursos financeiros do IGD, o município deve cumprir três condições: ter aderido ao Programa Bolsa Família, nos termos da Portaria MDS/GM nº 246/06 ; ser habilitado na gestão da Assistência Social; e atingir pelo menos 0,4 no valor do IGD.

estratégias de integração prevêem que as famílias beneficiárias do PBF, que tenham crianças em situação de trabalho infantil, passem a cumprir as atividades complementares sócio-educativas e de convivência oferecidas pelo PETI nos municípios e de continuarem a ter de cumprir as condicionalidades das áreas de educação e saúde. (Manual de Gestão de Condicionalidades, 2006).

Uma característica importante do PBF é que tem como beneficiário preferencial as mulheres. Segundo uma pesquisa divulgada pelo MDS e pelo Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre a Mulher da UNB, (NEPeM), o PBF tem possibilitado à mulher maior poder de compra, mais afirmação no espaço doméstico e ampliação do acesso a serviços públicos de educação e saúde, aumento da presença nas decisões do lar e da comunidade e a melhoria na qualidade de vida . Devido a presença marcante das mulheres no acompanhamento das contrapartidas, a pesquisa conclui que, em relação à redução das desigualdades entre homens e mulheres, o maior acerto do Bolsa Família é transferir a renda preferencialmente ao público feminino. É altamente legítima e fortalece a condição social de quem, por orientação cultural e subjetividade individual, está posicionada da maneira mais adequada para zelar pelas novas gerações. (MDS, 2007).

O pagamento do benefício do PBF preferencialmente feito às mulheres, algo que, se não for neutro do ponto de vista das relações de gênero, tende a favorecê- las, especialmente no que diz respeito às relações de poder no interior do ambiente doméstico. É razoável considerar que ainda que não seja suficiente para alterar completamente as desigualdades nas relações de gênero solidamente consolidadas, receber as transferências e controlar sua utilização pode ter efeitos na distribuição de autoridade familiar, possibilitando à mulher maior poder de barganha e maior capacidade de fazer escolhas e decisões locativas. (MEDEIROS. 2007).

O PBF é voltado para os segmentos mais pobres da população, na sua maioria absoluta à margem do mercado de trabalho formal ou informal. O PBF como qualquer outro programa de transferência de renda tem como ponto inicial construir um paralelo à sociedade do mercado de trabalho. Tornam-se, portanto necessário buscar confluências para a construção de mecanismos de inserção desses segmentos sociais a outras formas de acesso a fontes de renda. Para CONH (2004), o ambiente econômico não se constitui num bom parceiro nesse processo, porque

mesmo registrando crescimento na economia não se traduzem na geração de emprego e renda nos moldes clássicos da sociedade salarial.

Para LAVINAS (2004), que diz o Bolsa-Família tem provavelmente impacto quase nulo na redução da pobreza e da miséria, eleva em apenas três vezes o valor médio das transferências diretas ao público-alvo herdados da era FHC. O valor médio do benefício familiar em 2003 ficou em R$ 72,80. Em se tratando de uma família padrão de quatro pessoas, isso significa um benefício individual mensal de R$ 18,20 ou um acréscimo na renda per capita diária de 61 centavos de real ou 21 centavos de dólar.

O que a pesquisadora não acrescenta é que o Estado tem uma dívida social com a população extremamente pobre e que até a década de 1990 não havia políticas voltadas para essa grande parcela da população, existia um discurso e prática que naturalizavam a fome e a pobreza em nosso país. Muito ainda há o que se fazer, porque plagiando o nosso saudoso Betinho, “Quem tem Fome não pode esperar” e Santo Tomás de Aquino “Não se pode esperar virtudes de quem passa fome”. A fome é um dos maiores flagelos da humanidade, não pode ser resumido somente a dados, números e estatísticas e sim a soluções imediatas e ao serem implantadas devem ser observados os acertos e as falhas para se adequarem a sua realidade.

Pesquisas realizadas após a implantação do PBF apontam que houve melhoria na vida das famílias beneficiárias, conforme será abordada mais adiante em outro capítulo, no qual se volta a essa questão, o que mostraremos no item 3.4 monitoramento e acompanhamento do PBF.