3 SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS
3.1 DESENHO INSTITUCIONAL DO PROCESSO DE SUPERVISÃO DA
Após proferir a sentença condenatória, a Corte IDH solicita ao Estado a apresentação de um primeiro relatório sobre o cumprimento da decisão, facultando-lhe o prazo médio de seis meses a um ano. Em seguida, a Corte IDH inicia o processo de supervisão da execução das sentenças, que se dá mediante a adoção de resoluções, a celebração de audiências, a realização de visitas ao Estado responsável e a supervisão diária por meio de notas de sua Secretaria.
Em relação às audiências, a Corte costuma realizá-las com as partes envolvidas no caso (o Estado, a CIDH e os representantes das vítimas, assim como recebe relatórios de cada um sobre o estado de cumprimento das medidas de reparação), para que se possa discutir o avanço no respeito às medidas de reparação ordenadas. As audiências podem ser públicas ou privadas. Posteriormente, a Corte IDH emite uma resolução de supervisão em que resume as informações sobre as medidas que já foram cumpridas pelo Estado, as que foram parcialmente cumpridas e as que não tiveram qualquer tipo de ato volitivo para sua implementação, além de estipular um prazo para que o Estado, a CIDH e as vítimas apresentem novo relatório sobre o cumprimento das medidas. Cabe ressaltar que periodicamente a Corte IDH emite resoluções de supervisão para cada caso, não havendo um prazo para tal ação. Uma estipulação média é de que essas resoluções vêm sendo proferidas a cada dois anos.
Caso todas as medidas de reparação sejam executadas pelo Estado condenado, a Corte IDH profere uma resolução de supervisão concluindo o caso.
Figura 1 – Processo de supervisão do cumprimento das sentenças da Corte IDH
Fonte: Elaboração própria. Sentença
condenatória da Corte IDH.
Supervisão da execução pela Corte
IDH (audiências/ relatórios/ resoluções). Cumpriu a sentença? Corte IDH declara concluído o caso (mediante resolução).
Corte IDH comunica ao Conselho Permanente e à Assembleia Geral da OEA
por meio de seu Relatório Anual (art. 65, CADH).
Sim
A partir de 2015 entrou em funcionamento uma unidade da Secretaria da Corte dedicada exclusivamente à supervisão de cumprimento de sentenças, que foi denominada de Unidade de Supervisão de Cumprimento de Sentenças. O objetivo dessa nova unidade foi melhorar o processo de supervisão de sentenças, que até então era dividido entre as diferentes equipes de trabalho da área jurídica da Secretaria da Corte, as mesmas que também se encarregavam de trabalhar nos casos contenciosos pendentes de sentença, no acompanhamento das medidas provisórias e em pareceres consultivos.
No entanto, as informações sobre essa unidade ainda são poucas, no sítio da Corte IDH não constam dados sobre seu mandato ou forma de trabalho, apenas nos Relatórios Anuais da Corte de 2015 e 2016 se faz menção sobre a sua existência. Assim, é difícil mensurar a sua eficiência, e a única alteração que até agosto de 2017 se pode notar é que nos Relatórios Anuais da Corte de 2015 e 2016 há um melhoramento na qualidade da apresentação dos dados das sentenças em processo de supervisão, conforme será demonstrada na seção seguinte.
Sobre o mandato da Corte IDH para realizar a supervisão de suas sentenças, o art. 65 da CADH determina que o Tribunal submeterá à consideração da Assembleia Geral da OEA, “em cada período ordinário de sessões, um relatório sobre suas atividades no ano anterior. De maneira especial, e com as recomendações pertinentes, indicará os casos em que um Estado não tenha dado cumprimento a suas sentenças” (OEA, 1969). Note-se que a CADH não determina expressamente como deve ser feito o processo de supervisão de sentenças, mas apenas disciplina que a Corte deverá apresentar os casos que não têm sido executados à Assembleia Geral da OEA e apresentar as recomendações pertinentes. O Estatuto da Corte IDH repete essa mesma fórmula, adicionando, ainda, em seu art. 30 que o Tribunal poderá submeter à Assembleia Geral proposições ou recomendações para o melhoramento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, com relação ao trabalho da Corte IDH (OEA, 1979).
Por sua vez, o Regulamento da Corte IDH estabelece as diretrizes básicas do processo de supervisão que já foram referidas acima (sobre audiências, recebimentos de relatórios e emissão de resoluções de supervisão e conclusão dos casos), facultando ainda à Corte IDH, em seu art. 69.2, requerer “a outras fontes de informação dados relevantes sobre o caso que permitam apreciar o cumprimento. Para os mesmos efeitos poderá também requerer as perícias e relatórios que considere oportunos” (OEA, 2009). Frise-se que os regulamentos anteriores não abordam o tema da supervisão de sentenças.
Como no momento da criação da Corte IDH não havia qualquer dispositivo regulamentando o processo de supervisão de sentenças, a própria Corte iniciou essa prática sem ter a previsão anterior em um dispositivo legal do SIPDH. Assim, a construção desse processo eminentemente foi jurisprudencial (mediante a prática do Tribunal).
A Corte abordou o assunto da supervisão de sentenças, ainda que superficialmente, em 1989, na sentença condenatória do caso Velásquez Rodriguez16, sendo que o procedimento foi objeto de consideração pela primeira vez no caso Loayza Tomayo17, em 1999, em que a Corte Suprema do Peru proferiu uma sentença afirmando que a supervisão do cumprimento de sentenças pela própria Corte IDH era uma prática que não havia sido determinada pela CADH e, por isso, não deveria ser realizada (LEDESMA, 2009, p. 920). Assim também procedeu no caso Castillo Petruzzi e outros18. Mesmo com essa repulsa, a Corte IDH continuou supervisionando o cumprimento das suas sentenças, ainda que sem maiores justificações. Somente no caso Benavides Cevallos o Tribunal apresentou fundamentações plausíveis, concluindo que é uma faculdade inerente a suas funções jurisdicionais supervisionar o cumprimento de suas decisões19.
No entanto, a objeção mais grave à competência da Corte IDH para supervisionar suas sentenças foi no caso Baena Ricardo e outros20. Depois de a Corte IDH ter emitido duas resoluções de supervisão de cumprimento nesse caso, solicitando ao Panamá um relatório sobre a execução da sentença, o Estado se negou a entregar as informações apresentado uma série de justificações, entre outras, afirmando que essa etapa pós-sentença não está prevista nas normas que regulamentam a jurisdição da Corte IDH, e ainda ressaltou que esse trabalho deve ser realizado na esfera política, e não judicial, e por isso não há previsão expressa na CADH21. E complementou considerando que a CADH e o Estatuto da Corte IDH estabelecem somente a Assembleia Geral da OEA como órgão responsável pela supervisão, não podendo a Corte IDH criar essa função com base no seu poder de regulamentar sua competência, que não tem fundamento jurídico, e que nenhum tribunal internacional similar à Corte IDH tentou modificar sua jurisdição argumentando a existência de uma prática constante prévia22.
A Corte IDH então, em uma decisão que marcou o processo de supervisão, solidificou as fundamentações dessa competência. Em resposta à objeção do Panamá no caso anteriormente referido, argumentou que para fundamentar sua competência de supervisão, deve-se levar em consideração os arts. 33, 62.1, 62. 3 e 65 da CADH, assim como o estipulado no art. 29, “a”, além do art. 30 do seu Estatuto e do art. 31.1 da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados. Em complementação, fixou que como todo órgão com
16 Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras: reparações e custas. Sentença de 21 jul. 1989, p. 59. 17 Caso Loayza Tamayo Vs. Peru: mérito. Sentença de 17 set. 1997.
18 Caso Castillo Petruzzi e outros Vs. Peru: mérito, reparações e custas. Sentença de 30 maio 1999.
19 Caso Benavides Cevallos Vs. Equador: supervisão do cumprimento de sentenças. Resolução de 27 nov. 2003,
considerando n. 1.
20 Caso Baena Ricardo e outros Vs. Panamá: mérito, reparações e custas. Sentença de 2 fev. 2001. 21 Caso Baena Ricardo e outros Vs. Panamá: fixação de competência. Sentença de 28 nov. 2003, § 26. 22 Caso Baena Ricardo e outros Vs. Panamá: fixação de competência. Sentença de 28 nov. 2003, § 54.
funções jurisdicionais, “tiene el poder inherente a sus atribuciones de determinar el alcance de su propia competencia (compétence de la compétence/Kompetenz-Kompetenz)”. Ressaltou, por fim, que pode resolver qualquer conflito relativo à sua jurisdição, como é essa função de supervisão do cumprimento de sentenças23.
A Corte IDH também recordou que desde os primeiros casos conhecidos pelo Tribunal, tem informado a Assembleia Geral da OEA dos casos de descumprimento de sentença e da forma como vinha sendo realizado o processo de supervisão judicial. Assim, se essa competência fosse exclusiva da Assembleia, seguramente que ela já haveria se pronunciado a respeito24.
Encerrado esse enfrentamento, a Corte IDH proferiu uma resolução de supervisão em 2005 regulamentando o processo de supervisão25, determinando que antes de informar à Assembleia Geral sobre o descumprimento de um caso, o Tribunal deve avaliar o grau de cumprimento das medidas de reparação, solicitando relatórios dos Estados, da CIDH e das vítimas, e que somente verificado o descumprimento da sentença, o caso deve ser incluído no Relatório Anual para cumprimento do art. 65 da CADH. E caso o Estado continue descumprindo, a Corte IDH manterá a sentença no seu Relatório Anual.
O Regulamento da Corte IDH de 2009 trouxe a previsão do processo de supervisão e, entre as novidades, incluiu a possibilidade de audiências para estudar o grau de cumprimento das sentenças, convidando os representantes dos Estados, da CIDH e das vítimas. Essas audiências podem ser públicas ou privadas, a depender do caso e do que a Corte IDH busca investigar.
Em regra, as audiências serão públicas, salvo quando a Corte IDH considere oportuno que sejam privadas26. Para isso, observam-se os seguintes requisitos: a insuficiência de informações fornecidas por meio dos relatórios; a necessidade de identificar as questões que são objetos de uma controvérsia entre as partes; e os motivos que retardam a execução da sentença.
Em suma, entre as novidades do Regulamento da Corte IDH de 2009, que está em vigor, pode-se citar: a possibilidade de realização de audiências com as partes; a faculdade de supervisionar duas ou mais sentenças ditadas a respeito de um mesmo Estado, se considerar que as ordens proferidas em cada sentença guardam estreita relação entre si (art. 30.5); a
23 Destacaram-se os principais fundamentos. Para uma análise mais detalhada, vide Caso Baena Ricardo e outros
Vs. Panamá: fixação de competência. Sentença de 28 nov. 2003, §§ 101-102.
24 Caso Baena Ricardo e outros Vs. Panamá: fixação de competência. Sentença de 28 nov. 2003, §§ 114-115. 25 Resolução da Corte IDH de 29 de junho de 2005: supervisão do cumprimento de sentenças (aplicabilidade do
artigo 65 da CADH).
possibilidade de apresentação de escritos de amicus curiae27 nos procedimentos de supervisão (art. 44.4); e a faculdade de solicitar relatórios e perícias de outros órgãos nacionais, além do Poder Executivo (art. 69.2) (CORTE IDH, 2009).