Estrutura, especialização e crescimento
A. Introdução
5. Desenvolvimento sustentável e mudança estrutural
e das comunicações. Por outro lado, a difusão de pacotes tecnológicos em que essas tecnologias encontram-se incorporadas às máquinas agrícolas e aos serviços prestados por técnicos especializados atua como catalisador da difusão de tecnologia no setor. Não obstante, a taxa de adoção e sucesso das novas tecnologias continua a depender do desenvolvimento de capacidades internas que permitam aos produtores selecionar, implementar e empregar corretamente essas tecnologias, bem como interagir e aprender delas (Rodrigues e Rodríguez, 2012). O desenvolvimento de encadeamentos requer uma transição de atividades principalmente consumidoras de inovações para atividades geradoras de inovações, que podem, por essa razão, impulsionar e redefinir as condições de eficiência e competitividade das primeiras.
Os resultados apresentados nesta seção reproduzem a matriz de padrões de desenvolvimento mostrada no capítulo I, a qual identificou uma lacuna: a ausência de experiências na América Latina que combinem o crescimento do emprego e da produtividade de forma sustentada. Nessa matriz, o padrão virtuoso estava intimamente ligado à mudança estrutural. Os indicadores mostram que, nos casos em que houve um padrão virtuoso —como na República da Coreia e nos países europeus do grupo de economias maduras intensivas em recursos naturais—, houve também um processo bastante intenso de transformação produtiva rumo a atividades intensivas em conhecimento, gerando efeitos sobre o conjunto da economia. O resultado não é apenas a expansão do emprego, mas também um crescimento estável do produto com aumentos persistentes da produtividade. Ao combinar o gráfico II.2 com o quadro II.2, se comprova que um padrão virtuoso (emprego e produtividade) está associado a uma estrutura produtiva com maior eficiência dinâmica.
A mudança estrutural relacionada com a sustentabilidade do meio ambiente se dará no contexto da criação de vantagens comparativas dinâmicas baseadas em produções intensivas em conhecimentos e de menor intensidade em materiais e emissões poluentes. Existe um debate em torno da conveniência de acelerar a penetração do novo paradigma tecnológico e da mudança estrutural com critérios ambientais, a chamada “economia verde”.19 Contudo, as diferentes interpretações do conteúdo desse conceito e os variados níveis de capacidade dos países para o pôr em prática têm dificultado a formação de um consenso sobre o tema. Para que uma economia verde efetivamente funcione é necessário um processo cumulativo para configurar um novo paradigma tecnológico que substitua o vigente. Por isso, muitos países, especialmente os desenvolvidos, aceleraram a busca de vantagens comparativas dinâmicas de médio prazo nos novos setores com essa vocação, ampliando as brechas em relação aos países em desenvolvimento.
A ambivalência da técnica, geradora de bem-estar com base em aumentos de produtividade, porém produtora de efeitos negativos sobre a biosfera, exige uma ação deliberada para resolver essas contradições que fogem à ação reguladora do mercado.20 Até o momento, a sustentabilidade do meio ambiente vem sendo relegada nas prioridades de curto prazo. O estilo de desenvolvimento vigente se baseia em uma estrutura produtiva cujas vantagens comparativas estáticas estão fundamentadas na abundância e na exploração dos recursos naturais, o que desvia os investimentos, a inovação e o desenvolvimento tecnológico para essa direção, além de promover o uso intensivo de energia, em especial de energias fósseis. Por isso, constata-se uma forte correlação entre o crescimento do PIB, o consumo de energia e as emissões poluentes (veja o gráfico II.3). Esse viés na direção do padrão dominante, aliado à falta de internalização dos custos associados à deterioração dos recursos naturais e ecossistemas, vem prejudicando uma mudança estrutural a favor de atividades mais eficientes, intensivas em conhecimento e de menor impacto ambiental.
19 Por exemplo, a República da Coreia lançou um pacote de estímulo fiscal de 38 bilhões de dólares voltado para o desenvolvimento de 27 tecnologias intimamente ligadas a novos setores associados à economia verde. Na América Latina e no Caribe, ao contrário, a maioria dos estímulos se voltou para o aprofundamento da trajetória de desenvolvimento com elevado consumo energético e emissões. Barbier (2011) faz uma análise detalhada das políticas de estímulos para um desenvolvimento sustentável durante a recente crise.
20 Conforme enfatizado por Prebisch (1980), “o extraordinário impulso das últimas décadas até recentemente não é apenas consequência de um impressionante avanço técnico, mas também da exploração irracional de recursos naturais, sobretudo do recurso energético que, por sua vez, tem influenciado de forma decisiva a orientação da técnica. […] Até recentemente, a pesquisa tecnológica não havia se preocupado com os efeitos adversos da técnica sobre o meio ambiente. Para a bioesfera, as consequências do desenvolvimento são muito graves”.
Gráfico II.3
AMÉRICA LATINA: PIB PER CAPITA E CONSUMO DE ENERGIA PER CAPITA, 2008 a (Em quilogramas equivalentes de petróleo e dólares de 2005 ajustados pela paridade do poder aquisitivo)
0 0
5 000 10 000 15 000
2 500
1 500
500
PIB per capita
Consumo de energia per capita
ARG
BOL
BRA
CHL
COL CRI DOM
GTM EQU HND
HTI
JAM MEX
NIC
PAN
PER SLV
URU VEN
Mundo
PAR
Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Banco Mundial, World Development Indicators (WDI) [base de dados on-line] http://databank.worldbank.org/.
a O tamanho dos círculos indica o nível de emissões per capita de cada país. As cores correspondem às sub-regiões: azul, América do Sul; vermelho, América Central; laranja, Caribe.
Os atuais padrões de produção e consumo são insustentáveis, pois geram grandes custos econômicos, sociais e ambientais que solapam as suas próprias bases de sustentação material no médio e longo prazo (Stern, 2007; De Miguel e Sunkel, 2011). As projeções até 2020 mostram que, se o setor público e o privado não agirem em conjunto para empreender uma mudança tecnológica profunda, a atual trajetória de crescimento dos países os levará a enfrentar restrições ambientais cada vez maiores e os obrigará a tomar medidas mais drásticas (veja o gráfico II.4).
Os desafios da região em matéria de desenvolvimento sustentável são os mesmos, mas cresceram nas últimas décadas, a partir de indícios inequívocos da mudança climática global (IPCC, 2007). O objetivo do desenvolvimento sustentável com igualdade é conseguir um crescimento econômico com mais produtividade, freando ou revertendo a destruição dos ativos naturais e dos ecossistemas que os abrigam. Por esse motivo, a mudança estrutural proposta neste documento leva em consideração as externalidades negativas da produção e do custo intergeracional da deterioração dos recursos naturais e dos ecossistemas. De fato, uma direção estratégica da política industrial é impulsionar uma mudança estrutural compatível com a sustentabilidade ambiental.
Gráfico II.4
AMÉRICA LATINA E CARIBE (21 PAÍSES): TRAJETÓRIA DO CO2 PER CAPITA, PIB PER CAPITA, INTENSIDADE DE ENERGIA NO PIB E INTENSIDADE DE CO2
NO CONSUMO DE ENERGIA, CENÁRIO INERCIAL, 1980-2020 a
2,0 2,2 2,4 2,6 2,8 3,0 3,2 3,4 3,6
1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 20162020 1,7%
6 7 8 9 10 11 12 13 14
1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 2%
128 130 132 134 136 138 140 142 144 146 148
1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 -0,1%
2,08 2,13 2,18 2,23 2,28
1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 -0,2%
A. CO2 per capita (em toneladas de CO2)
D. Intensidade de CO2 no consumo de energia (em quilogramas de CO2 por quilograma equivalente
de petróleo de consumo de energia) C. Intensidade de energia no PIB
(em quilogramas equivalentes de petróleo por cada 1.000 dólares do PIB)
B. PIB per capita
(em milhares de dólares constantes de 2005)
Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Banco Mundial, estatísticas das emissões de gases do efeito estufa (toneladas de CO2 equivalente), do consumo de energia, do PIB per capita ajustado pela paridade do poder aquisitivo em dólares de 2005, da intensidade de energia no PIB (quilogramas equivalentes de petróleo por mil dólares de PIB) e da intensidade de CO2 no consumo de energia (quilogramas de CO2 por quilogramas equivalentes de petróleo de consumo de energia).
Nota: As regiões sombreadas correspondem a projeções.
a Abrange: Argentina, Bolívia (Estado Plurinacional da), Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela (República Bolivariana da). Para a simulação foi usada uma taxa anual de crescimento do PIB de 2% e pressupôs-se que as razões vigentes entre energia e PIB e entre emissões e consumo de energia se mantiveram constantes.
A questão ambiental agora faz parte da agenda pública, graças mais à crescente demanda dos cidadãos do que por sua integração à agenda econômica. A América Latina e o Caribe constituem uma região privilegiada em virtude do seu grande estoque de capital natural e biodiversidade, assim como
por suas possibilidades de provisão de serviços ambientais.21 Portanto, a região reúne as condições naturais para estabelecer as bases da mudança estrutural para a sustentabilidade com inovação, desde que adote as devidas políticas (Nações Unidas, 2012).
Muitas economias latino-americanas conseguiram sustentar o seu crescimento apesar da desaceleração mundial, o que abre a oportunidade para reduzir brechas em tecnologias relacionadas com o meio ambiente.
Evidentemente, a maior parte dos gastos em inovação e desenvolvimento, assim como em patentes que contribuirão para a sustentabilidade ambiental (energias renováveis, veículos elétricos e híbridos, edifícios com eficiência energética, tratamento de águas e resíduos, entre outras.) está concentrada nos Estados Unidos, no Japão e na Europa, Contudo, também é certo que a região liderou alguns processos de inovação tecnológica ao tirar partido dos seus recursos naturais e da sua riqueza ecossistêmica, com implicações sociais e ambientais positivas (veja o boxe II. 1).
Boxe II.1
INOVAÇÃO TECNOLÓGICA PARA UMA MUDANÇA ESTRUTURAL SUSTENTÁVEL NA AMÉRICA LATINA
No campo dos biocombustíveis, um dos avanços mais importantes no mundo é a produção de etanol a partir da canade-açúcar. Esse tipo de etanol é bem diferente do etanol de milho e a sua produção é mais eficiente, pois exige menos insumos, é superior em termos energéticos e não prejudica a segurança alimentar (BNDES/CGEE, 2008).
O Brasil se destaca nesse cenário. O seu programa de bioetanol de cana-de-açúcar apresenta resultados interessantes, desde a pesquisa das variedades de cana de maior rendimento, até a fabricação de motores que funcionam com qualquer mistura de gasolina e etanol. As atividades desse país se fortaleceram a partir do Programa Nacional do Álcool (Pró-Álcool) na década de 1970 e, atualmente, o setor emprega cerca de 500 mil pessoas. O Brasil se transformou em uma referência tecnológica e, ao mesmo tempo, desenvolveu sinergias entre a biotecnologia da cana-de-açúcar e a indústria automotiva para acompanhar a oferta e a infraestrutura de distribuição. Algumas dessas inovações estão sendo aplicadas em outros países da região.
21 A região da América Latina e do Caribe possui um terço das reservas de água doce, 12% da superfície mundial cultivável, a terça parte da produção mundial de bioetanol, cerca de 25% da de biocombustíveis e 13% da de petróleo. Além disso, conta com 65%
das reservas mundiais de lítio, 49% das de prata, 44% das de cobre, 33% das de estanho, 32% das de molibdênio, 26% das de bauxita, 23% das de níquel, 22% das de ferro e 22% das de zinco. Além disso, a região concentra 48% da produção mundial de soja e 21% da superfície de vegetação natural, com abundante biodiversidade (6 dos 17 países megadiversos do mundo são da região: Brasil, Colômbia, Equador, México, Peru e Venezuela (República Bolivariana da)).
Outro exemplo é a Comissão Nacional para o Conhecimento e Uso da Biodiversidade (CONABIO) no México (Sarukhán e outros, 2011), uma instituição que conta com um sistema de percepção remota para a detecção de incêndios florestais. Em 1998, ano extraordinariamente quente em todo o mundo, perderam-se cerca de 850 mil hectares de matas naquele país. Em resposta, em 1999 foi lançado um programa de detecção de pontos de calor, usando técnicas de percepção remota, que se atualiza diariamente.
Esse sistema recebe sinais de satélite oito vezes por dia para a detecção de locais com anomalias térmicas, que geralmente correspondem a incêndios. Em menos de 40 minutos, um relatório é enviado eletronicamente aos responsáveis pelo combate a incêndios em cada estado do país. Isso ajudou a diminuir os danos causados por incêndios em mais de 30%, pois tornou possível combatê-los na fase inicial, o que reduz o risco de mortes e os danos causados. Essa capacidade foi transferida aos países centro-americanos incluídos nas imagens satelitais da CONABIO. Fora da região, a Alemanha adotou essa metodologia para detectar pontos de calor na Europa.
Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)/Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE) (coord.), Bioetanol de cana-de-açúcar: Energia para o desenvolvimento sustentável, Rio de Janeiro, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL)/Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), 2008 e informações da Comissão Nacional para o Conhecimento e Uso da Biodiversidade (CONABIO) do México.
Nos exemplos apresentados no boxe II.1, assim como em outras experiências de destaque na região, o Estado liderou o processo com uma visão de longo prazo.22 Para aumentar e acelerar a difusão tecnológica com sustentabilidade, é necessário recuperar o papel central da política pública com uma visão sistêmica.
Tornar essa função uma realidade implica modificar a sinalização dos preços para avançar na mudança estrutural e superar a “modernização de fachada”.
A articulação das eficiências schumpeteriana e keynesiana nos âmbitos econômico e ambiental implica alterar os atuais sistemas de incentivos para modificar a especialização produtiva da região, gerar novos setores para o desenvolvimento sustentável e reduzir a vulnerabilidade às restrições ambientais do futuro. Isso deve ser acompanhado de uma consolidação das instituições a fim de adotar políticas ambientais proativas que emitam sinais de preços adequados e internalizem as externalidades.
Do ponto de vista da eficiência schumpeteriana, a ampliação das oportunidades de investimento em tecnologias limpas (por exemplo, com baixa emissão de carbono) pode estimular o desenvolvimento econômico no longo prazo. Uma ação intensa e rápida nesse campo pode gerar vantagens comparativas no médio e longo prazo. Caso contrário, as futuras exigências dos países desenvolvidos, como a redução da pegada de carbono, tornarão essas mudanças necessárias, porém elas terão de ser implementadas de uma
22 Os exemplos abrangem a pesquisa biomédica e biotecnológica, o uso médico de manufaturas de cobre, os experimentos com novos materiais, os bioplásticos, a sistematização do conhecimento da biodiversidade e as denominações de origem no comércio internacional.
Boxe II.1 (conclusão)
maneira mais desvantajosa, cara e reativa (Samaniego, 2010). Para que a região tire partido da transição global a uma economia mais amigável do ponto de vista ambiental, precisará desenvolver a sua capacidade industrial, científica e tecnológica, além de estimular a inovação, melhorando a sua competitividade sistêmica (CEPAL, 2008).23
No mercado de bens e serviços ambientais, a região enfrenta limitações tanto para desenvolver vantagens competitivas por meio da inovação e do desenvolvimento tecnológico, como para alcançar custos competitivos nos processos de produção e nos serviços (até mesmo quando usa tecnologias maduras). Entretanto, uma região que dispõe de grande diversidade de recursos naturais e cujos povos originários possuem amplos conhecimentos sobre o uso da biodiversidade e dos ecossistemas tem uma vantagem competitiva que lhe permitiria reduzir a pobreza, proteger o meio ambiente e criar setores de ponta em nível internacional, desde que essas vantagens sejam valorizadas e a sua propriedade protegida.
A América Latina e o Caribe têm a oportunidade de fechar as brechas de infraestrutura com insumos e produtos sustentáveis, sobretudo nas áreas de transporte, água e saneamento, moradia e energia, contribuindo assim para a melhoria das condições de vida dos setores mais pobres. Embora a transição a uma infraestrutura sustentável seja urgente em muitas partes da região, essa urgência é maior nas zonas mais vulneráveis à mudança climática.24 Embora muitas das medidas implicadas na construção de uma infraestrutura sustentável do ponto de vista ambiental sejam inclusivas e benéficas para os envolvidos, os países enfrentam obstáculos e deficiências institucionais para pô-las em prática.25
Os processos de urbanização incompletos também oferecem oportunidades produtivas que podem ser conjugadas com avanços no campo ambiental.
23 A Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) destacou o potencial de “polos de crescimento verde” como pontos focais para promover a eficiência energética, a agricultura e as fontes de energia renovável, assim como o investimento estrangeiro direto com baixa emissão de carbono (UNCTAD, 2010).
24 A região é muito vulnerável a desastres naturais, que se intensificarão com a mudança climática. Os custos das consequências e da adaptação serão elevados, motivo pelo qual a América Latina e o Caribe teriam a ganhar com uma ação firme no sentido de alcançar um acordo global que permitisse a mitigação das emissões, considerando os diferentes níveis de desenvolvimento dos participantes. Reduzir as emissões globais de CO2 a níveis que evitem uma crise climática de consequências desconhecidas para a vida humana e os ecossistemas obrigará a uma mudança radical dos padrões de produção, transporte, consumo, uso da energia, uso do território e planejamento urbano.
25 Não raro, as autoridades adotam soluções fragmentárias e de curto prazo, em vez de lançar mão de opções de infraestrutura mais sustentáveis, devido a deficiências institucionais, à existência de redes de fornecedores construídas no âmbito de um marco regulamentar que não valoriza as externalidades, às altas taxas de juros e de desconto, à brevidade dos ciclos políticos e à pressão exercida por uma população cada vez maior com necessidades urgentes a serem supridas.
Ademais, a construção de cidades sustentáveis ajuda a melhorar o ambiente de negócios e torná-lo mais eficiente, competitivo e flexível à mudança estrutural, além de trazer benefícios sociais que estimulam novas formas de demanda.26
Em suma, a necessidade de fazer a transição para um modelo de desenvolvimento que situe a igualdade no centro das suas ações e avance, de forma simultânea, nos campos do desenvolvimento social, do crescimento econômico e da sustentabilidade ambiental põe a região e o mundo diante do imperativo da mudança. A construção de um paradigma que privilegie o desenvolvimento sustentável com equidade seria convergente com a mudança estrutural caso sejam consolidadas políticas ativas e mecanismos eficazes de gestão econômica que reflitam o custo da degradação ambiental, da perda de biodiversidade e dos altos conteúdos de carbono que põem em risco a segurança climática global.