No ano de 1988, antes da promulgação da Constituição Federal, cerca de 55% das receitas arrecadadas pela União estavam desvinculadas conforme visto no gráfico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, de 2003. Em 1994, após a implantação do Plano Real, com o objetivo de controlar a inflação e estabilizar a economia, o presidente Fernando Henrique Cardoso criou o Fundo Social de Emergência.
O Fundo Social de Emergência surgiu por meio da Emenda Constitucional de Revisão nº1, de 1994, vinculando tributos para educação e saúde. Em 1996, este foi prorrogado através da EC nº10 e passou a se chamar Fundo de Estabilização Fiscal. Finalmente, com a EC nº 27, de 2000, o instrumento passou a ser denominado Desvinculação da Receita da União, que, com a com a EC nº 93 foi prorrogado até o exercício de 2023.
A finalidade do DRU foi promover a desvinculação. Vejamos o art. 76 do ADCT:
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data.
§ 1º (Revogado).
§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal.
Ou seja, é um fundo integrado por 30% (trinta por cento) de tudo quanto a União vier a arrecadar a título de impostos, contribuições sociais e contribuições de intervenção do domínio econômico.65 Consiste, portanto, em mitigar as vinculações em voga, flexibilizar a gestão dos recursos.
65 SIQUEIRA, Vanessa. O princípio da não vinculação de impostos a fundo, órgão ou despesa e a DRU. jun. 2015. Disponível em: https://blog.ebeji.com.br/o-principio-da-nao-vinculacao-de-impostos-a-fundo-orgao-ou- despesa-e-a-dru/. Acesso em 29/05/2017.
A Emenda Constitucional de 2016 aumentou de 20% (vinte por cento) para 30% (trinta por cento) a alíquota de desvinculação sobre a receita de contribuições sociais e econômicas, fundos constitucionais e compensações financeiras pela utilização de recursos hídricos para geração de energia elétrica e de outros recursos minerais.
A principal fonte de recursos da DRU são as contribuições sociais, correspondendo a cerca de 90% do total desvinculado. Conforme a Constituição Federal, as contribuições sociais são específicas para o custeio de direitos sociais. Elas, diferentemente dos impostos, podem ser vinculadas. Élida Pinto nos diz que é “a destinação vinculada das contribuições sociais que lhes confere identidade própria e perfaz sua natureza jurídica”.66
Por conta da natureza das contribuições é que diversos autores questionam a composição da DRU. Seu implemento estabelece uma nova ordenação para a natureza tributária das contribuições sociais, uma vez que por meio da DRU, se desvincula o que nasceu para ser vinculado.67
Outra crítica levantada por Boschetti e Salvador no livro “O financiamento da Seguridade Social no Brasil no período de 1999 a 2004: Quem paga a conta?” é justamente o impacto negativo que a DRU gerou no orçamento da seguridade social (previsto no art. 165, §5º, inciso III). De acordo com os autores, apenas no ano de 2004, por meio da DRU, foram desvinculados R$ 24 bilhões das receitas arrecadadas para a seguridade social. No ano de 2005, foram desvinculados R$ 32 bilhões e, em 2006, R$ 33,8 bilhões da seguridade social. Caso estes recursos não tivessem sido desvinculados da seguridade social, esta apresentaria um superávit de R$ 17,6 bilhões, no ano de 2005 e de R$ 4,4 bilhões no ano de 2006.68
66 PINTO, E. G. Seis vezes DRU: flexibilidade orçamentária ou esvaziamento de direitos sociais? In: Revista De Jure – Revista jurídica do Ministério Público de Minas Gerais. Belo Horizonte, n. 11, 2008. p. 523. Disponível em: https://aplicacao.mpmg.mp.br/xmlui/handle/123456789/120. Acesso em 29/05/2017.
67TOBALDINI, Renata Teixeira de Castro; SUGUIHIRO, Vera Tieko. A desvinculação de recursos da união – DRU e o (des)financiamento da seguridade social brasileira. In: I Circuito de debates acadêmicos do IPEA, 2011, Brasília, p. 7. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/code2011/chamada2011/pdf/area2/area2- artigo10.pdf. Acesso em 29/05/2017.
68 BOSCHETTI, I. SALVADOR, E. O financiamento da Seguridade Social no Brasil no período de 1999 a 2004: Quem paga a conta? In: Serviço Social e Saúde: Trabalho e Formação profissional. São Paulo: Cortez, 2006. p. 17. Disponível em http://www.sindifisconacional.org.br/images/justica_fiscal/RGPS/textos_artigos/o-
Portanto, apesar do mecanismo da DRU ser vista como necessária por muitos, há quem discorde desta posição. O que resta claro é que apesar das inúmeras renovações da DRU, completando 23 anos de vigência neste ano, há a clara necessidade de uma reforma nas finanças públicas brasileiras.
3. CRÉDITOS ADICIONAIS
Para que se realize a despesa pública é imprescindível a existência de dotação orçamentária ou de créditos adicionais previamente aprovados pelo Legislativo. Vejamos que, conforme dita o art. 167, II, da CRFB/88, estes não poderão ser excedidos:
Art. 167. São vedados:
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
Créditos orçamentários são as dotações orçamentárias existentes para satisfazer às despesas estatais. Quando estes créditos são insuficientes ou até mesmo inexistentes, o Legislativo pode autorizar a abertura de créditos adicionais, que, como a própria terminologia demonstra, é instrumento orçamentário capaz de estabelecer mais crédito. Nada mais são do que aditivos orçamentários que visam corrigir falhas de planejamento da LOA ou até mesmo suprir despesas imprevisíveis. Kohama reforça esse conceito:
os créditos adicionais são valores que se adicionam ou acrescem ao orçamento, quer como reforço de dotações existentes, quer como dotações destinadas a cobertura de encargos provenientes da criação de novos serviços, ou ainda, para atender a despesas imprevisíveis e urgentes.69
Conforme previsão legal, o art. 41, da Lei nº 4.320/1965 classifica os créditos adicionais em três tipos, conforme sua destinação, quais sejam, os créditos adicionais suplementares, os especiais e os extraordinários.
financiamento-da-seguridade.pdf. Acesso em 29/05/2017.