O esgotamento do padrão de desenvolvimento nacional no início da década de 1980 (devido aos desequilíbrios do balanço de pagamentos e à instabilidade monetária) interrompeu o processo de estruturação do mercado de trabalho brasileiro. Embora a redemocratização do país e a promulgação da nova Constituição Federal tivessem aberto a perspectiva de emergência de um padrão de desenvolvimento inclusivo, por meio da fundação de um Estado de bem-estar social, não foi esse modelo que vingou na década seguinte. De fato, nos anos 1990 houve uma guinada em direção às políticas de cunho neoliberal, associadas com o esvaziamento da capacidade do Estado em protagonizar um projeto de desenvolvimento nacional e com a apologia dos benefícios da abertura econômica para uma franca inserção na economia globalizada. Além disso, nesse período houve um grande avanço do processo de reestruturação produtiva, com consequências diretas para o emprego e as relações de trabalho.
Os propósitos do capítulo são: mostrar como a estagnação econômica afetou o mercado de trabalho nos anos 1980, reforçando seus problemas estruturais e causando erosão do poder de compra dos salários; e discutir como a transição para um padrão de desenvolvimento baseado na livre concorrência e pautado na busca de redução dos custos de produção impactou sobre o mercado de trabalho, provocando o seu estreitamento e a deterioração das relações de emprego. Desse modo, pode-se dizer que houve um retrocesso no que diz respeito ao processo de estruturação do mercado de trabalho nacional nos moldes projetados até 1988, introduzindo agora novos problemas, tais como o desemprego de longa duração e novas modalidades de informalidade, sem que aqueles problemas característicos do subdesenvolvimento tivessem sido superados.
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4.1. Estagnação, informalidade, erosão salarial e direitos do trabalho
A grave crise que se abateu sobre a economia brasileira nos anos 1980 deu-se em um contexto de profundas mudanças no quadro econômico internacional, iniciadas ainda na década anterior, e já referidas no capítulo 2 desta tese. Tais mudanças, vale recordar, ocorreram no bojo do processo de retomada da hegemonia americana e de defesa do dólar como moeda reserva do sistema internacional, o que exigiu uma elevação drástica das taxas de juros pelos Estados Unidos e implicou na perda de dinamismo econômico dos demais países avançados.
A sensação reinante naquele período era de profunda decepção com o “legado” de décadas de industrialização e de um desenvolvimento orientado pelo Estado. Predominava, então, o diagnóstico de que, dado o aludido contexto, “o dirigismo industrializante” tinha sido um retumbante fracasso em proporcionar melhores condições de vida para as massas. Uma aventura na qual o país precisava se desvencilhar o quanto antes, caso realmente quisesse pavimentar uma nova trajetória de crescimento, com resultados bem mais satisfatórios em termos econômicos e sociais.
A decepção não era exclusividade dos pensadores situados no campo liberal, vale dizer. Celso Furtado, em 1972, por exemplo, vaticinou: “A tese, que prevaleceu imediatamente após a guerra, de que a industrialização constitui razão suficiente para a absorção do subdesenvolvimento, está certamente desacreditada” (FURTADO, 1972, p. 8). Ademais, os principais defensores da industrialização da economia brasileira não se furtaram a chamar a atenção para os problemas que se avolumavam, seja no campo econômico, seja no social. Por um lado, alertava-se para o seu caráter excessivamente introvertido, para a sua relativa incapacidade
em endogeneizar o progresso tecnológico e para as suas frágeis bases de financiamento117; por
outro lado, denunciava-se a perpetuação de níveis elevados de pobreza e de concentração da renda.
A eclosão da crise da dívida nos anos 1980 inaugurou, porém, um período bastante adverso para as economias latino-americanas, expresso pelo agravamento substancial da situação econômica e social da região. A piora dos termos de troca, associada a uma ruptura do financiamento externo, estreitaram consideravelmente as margens de manobra destes países,
117 João Manuel Cardoso de Mello e Fernando Novais teceram suas críticas nesta direção: “Copiamos tudo menos o que é essencial: formas de organização capitalista capazes de assegurar um mínimo de capacidade autônoma de financiamento e inovação” (CARDOSO DE MELLO; NOVAIS, 1998, p. 646).
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obrigando-os a realizar uma transferência de recursos reais para o exterior, com o intuito de viabilizar o pagamento da dívida externa (CARNEIRO, 2002).
O Brasil, em particular, não constituiu uma exceção à regra. A opção por manter em marcha, nos anos 1970, o esforço industrializante das décadas precedentes, com base em um endividamento excessivo, soçobrou frente às mudanças na economia mundial ocorridas no período.
Vale destacar que os sinais de esgotamento do crescimento econômico brasileiro já eram evidentes desde meados da década passada, refletidos no declínio acentuado da taxa de acumulação desta economia. De fato, o que havia por detrás da crise dos anos 1970, e que, portanto, ultrapassava as questões de ordem conjuntural, era um problema de realização dinâmica, ou seja, de descompasso entre, de um lado, taxas de acumulação e, de outro, um padrão de consumo “fordista”, assentado em bens de consumo duráveis (CARDOSO DE MELLO; BELLUZZO, 1998 [1977]).
A instabilidade econômica do período evidenciava a incompatibilidade entre uma geração de superávits comerciais muito expressiva e um crescimento econômico mais acelerado. Isto porque maiores taxas de crescimento, sustentadas por uma absorção doméstica, demandariam uma ampliação significativa das importações, sacrificando o almejado superávit da balança comercial. Adicionalmente, vale lembrar, a orientação exportadora do período foi incapaz de dinamizar o investimento e a produção industrial, que continuaram atrelados aos humores do mercado interno. A redução do consumo, por sua vez, indica que esta variável também se adequou à necessidade de transferência de recursos para o exterior (CARNEIRO, 2002).
Ao mesmo tempo, a economia brasileira passou a conviver com níveis inéditos de inflação, a ponto de, no final da década de 1980, a escalada dos preços já ter assumido contornos de um processo hiperinflacionário. Este esteve associado a uma dinâmica de financeirização dos preços, situação marcada pela perda de relação entre preços e custos de produção (os reajustes eram determinados por taxas de juros de curtíssimo prazo – overnight). Ademais, a emergência da moeda indexada (depósitos bancários à vista com rendimento equivalente à correção monetária) configuraria uma dolarização indireta da economia (BELLUZZO; ALMEIDA, 2002).
Isto posto, o fracasso dos diversos planos de estabilização levados a cabo na segunda metade dos anos 1980, defende Carneiro (2002), indicaria que o processo hiperinflacionário
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estaria sendo condicionado pela restrição externa e pela consequente necessidade de se transferir recursos reais para o exterior.
A centralidade dos superávits comerciais na política econômica do período implicava na manutenção de uma moeda desvalorizada e na preservação da absorção doméstica dentro de limites que não ameaçassem a geração de tais superávits. Isto criava uma grande incerteza a respeito do comportamento futuro do câmbio e dos juros, condicionando o comportamento dos agentes econômicos, com o que, de um lado, coibia-se um crescimento econômico mais elevado e duradouro, e, de outro, alimentava-se cada vez mais o aumento generalizado dos preços.
Desta forma, houve uma verdadeira desorganização das expectativas nos anos 1980, solapando uma “convenção do crescimento” vigente há décadas na economia brasileira. Para Belluzzo e Almeida (2002), as causas para tal desorganização residiam, primeiro, na forte instabilidade das taxas de juros e no desalinhamento dos indexadores. Segundo, no risco de crédito introduzido na economia pelas políticas de ajuste, uma vez que o padrão de relacionamento empresa-banco foi rompido, seja pela mencionada ampliação da incerteza quanto ao comportamento das taxas de juros e dos indexadores, seja pela contração drástica do crédito doméstico. Em terceiro lugar, no fato do ajustamento ter deliberadamente provocado uma recessão.
Nesse cenário, os anos 1980 foram caracterizados por uma drástica redução do crescimento econômico, pela estagnação do produto per capita, pela regressão dos investimentos público e privado, pela deterioração das finanças públicas, pelo completo descontrole inflacionário, e pela transferência de recursos reais ao exterior. Porém, esta última teve proeminência sobre as demais, de certa forma determinando-as.
Do ponto de vista do mercado de trabalho, a crise do padrão desenvolvimentista, explicitada no período, as bruscas flutuações do produto e o descontrole da inflação se refletiram sobre a geração de empregos no setor organizado da economia e sobre o poder de compra dos salários, ao longo da década de 1980. Na conjuntura recessiva do início da década, que abalou principalmente os centros urbanos industrializados, difundiu-se a desconfiança com relação ao índice oficial de desemprego, medido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE através da Pesquisa Mensal de Emprego – PME. Vale dizer, um profundo mal-estar instalou-se quando, no triênio de grave recessão, entre 1981 e 1983, registraram-se, ainda que em elevação, taxas de desemprego relativamente baixas.
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Tornava-se cada vez mais evidente que a mensuração do desemprego não podia valer-se, sem maiores observações críticas, de metodologias elaboradas para a aferição deste fenômeno em países de capitalismo avançado, cujos mercados de trabalho notabilizavam-se pelo seu alto grau de homogeneidade e pela existência de políticas públicas de amparo à situação de desemprego. Ao proceder dessa forma, os índices de desemprego oficiais situavam-se persistentemente em patamares surpreendentemente baixos, mesmo para os padrões internacionais.
A situação se apresentava da seguinte forma: em um mercado de trabalho subdesenvolvido, o baixo alcance do assalariamento tendia a estimular inserções ocupacionais alternativas, premidas pela necessidade de sobrevivência dos indivíduos, seja no exercício de atividades por conta própria, seja em trabalhos ocasionais. Ou seja, as condições imperantes impediam uma manifestação “pura” do desemprego, uma vez que inexistia uma política pública de garantia de renda ao desempregado e, ao mesmo tempo, havia espaços econômicos marginais ou intersticiais capazes de absorver a população sobrante. Daí resultavam, dados os parâmetros de aferição, reduzidas taxas de desemprego, enquanto a heterogeneidade do mercado de trabalho brasileiro ficava diluída em uma única categoria ocupacional, qual seja, a dos ocupados.
É amplamente reconhecido que a captação de forma adequada da evolução do emprego numa economia capitalista como a do Brasil só é possível a partir do reconhecimento da sua especificidade, o que a diferencia, em muito, dos países capitalistas avançados. Nesses países, o principal problema da ocupação é a flutuação do nível de emprego/desemprego aberto, associada às fases do ciclo econômico. Nos países subdesenvolvidos, porém, e em especial nos de industrialização tardia, a esta mesma dinâmica cíclica do emprego capitalista soma-se uma outra situação, de caráter mais estrutural e permanente, configurando o que se convencionou chamar de subemprego (TROYANO, 1990, p. 90).
Esta pouca aderência à realidade dos países subdesenvolvidos das estatísticas de mercado de trabalho foi reconhecida ainda em 1966, na ocasião da 11ª Conferência de Estatísticas do Trabalho, quando recomendações para aferição do subemprego foram adotadas, o que significou, na prática, a criação de uma nova categoria no interior de uma já existente (a dos ocupados), mantendo-se inalterada, no entanto, a própria conceituação do desemprego.
Ainda que tenha se constituído em um avanço, a incorporação do conceito de subemprego ainda era insuficiente para dar conta da dinâmica de um mercado de trabalho subdesenvolvido. Era preciso não somente levar em consideração as situações de subemprego, convém salientar, mas também redefinir conceitualmente o desemprego, de sorte que este pudesse ser retratado tal qual ele se apresentava nas economias do tipo aqui estudadas.
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Entretanto, situação diversa se dava com o índice oficial de emprego e desemprego no Brasil. A PME-IBGE notabilizava-se por ser um levantamento que mensurava a desocupação e não o desemprego, dado o conceito de trabalho por ela adotado e a sua dissociação da procura de trabalho. De acordo com Troyano (1992, p. 71), “tal fato decorre de estar esta concepção centrada na atribuição de absoluta prioridade à realização de qualquer tipo de trabalho”.
Partindo dessa avaliação, em 1984, o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos – DIEESE, em parceria com a Fundação Estadual de Análise de Dados – SEADE, implantou, na região metropolitana de São Paulo, a Pesquisa de Emprego e Desemprego
– PED118. Conforme salienta Troyano:
De forma bastante resumida, pode-se afirmar que se optou por dar prioridade à procura de trabalho e esta, por outro lado, necessariamente deve ser analisada com a natureza do trabalho exercido, a fim de se conceituar a população economicamente ativa em ocupada ou desempregada (TROYANO, 1988, p. 15).
Nesses termos, classificava-se como ocupado todo trabalhador que não procurou por um trabalho e realizava uma atividade econômica remunerada – de caráter regular ou não – ou buscava uma nova inserção ocupacional, desde que com o intuito de ascender profissionalmente. Entretanto, caso esta procura tivesse como objetivo a substituição de um trabalho precário, marcado pela irregularidade e pelos ganhos avulsos e variáveis, ele passava à condição de desempregado.
A esta modalidade de desemprego, denominada desemprego oculto pelo trabalho precário, somava-se o tradicional desemprego aberto e aquele gerado pela não procura por um trabalho motivada por desestímulos advindos do próprio mercado de trabalho, o desemprego oculto pelo desalento.
Em suma, a taxa de desemprego total medida pela PED-DIEESE/SEADE procurava retratar a realidade do mercado de trabalho metropolitano brasileiro não somente levando em consideração o chamado subemprego da força de trabalho, mas também partindo de um conceito mais amplo de desemprego, ao incorporar ao seu componente “aberto”, aquela parcela que se encontrava oculta, seja pelo exercício de um trabalho precário, seja pelo desalento. A comparação
118 Em verdade, a metodologia em questão, foi previamente testada na Pesquisa de Padrão de Vida na Grande São Paulo, realizada em distintos momentos entre 1981 e 1983, quando foram incluídos questionários específicos sobre a ocupação e o desemprego da população (DIEESE, 1984). Ao longo dos anos, a pesquisa foi ampliando a sua área de cobertura, incorporando as regiões metropolitanas de Porto Alegre (1992), Belo Horizonte (1994), Salvador (1996), Recife (1997) e Fortaleza (2008), além do Distrito Federal (1991).
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entre os conceitos utilizados pelas duas pesquisas elucida suficientemente bem a diferença existente entre ambas naquele momento:
QUADRO 03
Comparação Metodológica entre a PED e a PME
PME-IBGE PED-DIEESE/SEADE
Desemprego
Desemprego aberto: restringe-se às
pessoas na faixa etária de 15 anos e mais que, não tendo nenhuma ocupação, pressionaram o mercado de trabalho através da procura efetiva nos últimos 7 dias.
Desemprego aberto: engloba todas as pessoas com 10 anos ou mais que
não têm trabalho e que efetivamente procuraram emprego ou negócio nos 30 dias anteriores ao dia da entrevista.
Desemprego oculto por desalento: engloba as pessoas com 10 anos ou
mais, sem trabalho, porém com disposição e disponibilidade para trabalhar. Estas pessoas não procuraram trabalho nos últimos 30 dias, devido às dificuldades do mercado de trabalho ou por circunstâncias fortuitas – doença, problemas familiares, falta de dinheiro – mas o fizeram até 12 meses antes.
Desemprego oculto por trabalho precário: inclui as pessoas com 10
anos ou mais que, simultaneamente à procura de trabalho, realizam trabalhos remunerados descontínuos e irregulares ou trabalhos não remunerados de ajuda em negócios de parentes.
Ocupação Ocupado: Refere-se aos indivíduos na
faixa etária de 15 anos e mais que exercem qualquer trabalho remunerado, independentemente da procura, regularidade, jornada de trabalho e excepcionalidade. Inclui também as pessoas que exercem qualquer tipo de trabalho não remunerado, com a única condição de exercerem uma jornada semanal de trabalho de 15 horas e mais.
Ocupado: Refere-se ao conjunto de pessoas com 10 anos ou mais que
possuem trabalho remunerado, exercido de forma regular, independentemente da procura de trabalho. Nesta categoria, inclui-se também a parcela da população de 10 anos e mais que tem trabalho remunerado, exercido de forma irregular, ou trabalho não remunerado, de ajuda em negócio a parentes, desde que não tenha procurado trabalho.
Inatividade
Inativo: aplica-se às pessoas na faixa
etária de 15 anos e mais que não procuraram trabalho nos últimos 7 dias. São também classificadas nesta categoria as pessoas que realizam algum trabalho não remunerado com jornada inferior a 15 horas semanais e os menores de 15 anos.
Inativo: refere-se à parcela da população de 10 anos e mais que não tem
disponibilidade ou necessidade de trabalhar, encontrando-se em uma das seguintes situações:
- não tem trabalho e não procurou trabalho (a procura de trabalho refere- se tanto à procura efetiva quanto à potencial);
- trabalhou de forma excepcional e não procurou trabalho;
- realiza atividades não remuneradas de caráter beneficente, estágio, etc., e não procurou trabalho.
Esta categoria também inclui todos os menores de 10 anos.
Fonte: Troyano (1990). Elaboração própria.
Não obstante o profícuo debate acerca da mensuração do emprego e do desemprego em economias subdesenvolvidas provocado pelo surgimento da PED-DIEESE/SEADE (que terminou por revelar uma dimensão oculta do desemprego metropolitano brasileiro, mais do que
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dobrando os percentuais medidos pela PME-IBGE), é lícito afirmar que, durante os anos 1980, o desemprego não alcançou o status de grande problema nacional, em que pese a grave crise
econômica que se abateu sobre o país naquela década119.
O período de maior contundência da crise deu-se logo no início dos anos 1980, mais precisamente entre os anos de 1981-83, afetando especialmente a produção industrial, o que provocou a eliminação em grandes proporções de postos de trabalho, sobretudo neste setor, e, consequentemente, uma elevação significativa da taxa de desemprego aberto. No entanto, a retomada do crescimento econômico em patamares mais elevados no triênio 1984-86 acarretou em uma recuperação do emprego industrial, que praticamente retornou aos patamares anteriormente vigentes e, assim, promoveu um recuo expressivo do desemprego.
Ainda que os anos de 1987 a 1989 não tenham apresentado uma clara trajetória recessiva, a flutuação do emprego e da produção foi significativa, tendo como pano de fundo uma escalada impressionante dos preços. Ainda assim, no final da década, o desemprego se encontrava em um nível relativamente baixo, muito por conta do maior dinamismo do comércio e dos serviços (incluindo a administração pública), principais responsáveis pela criação de postos de trabalho na década, em detrimento da indústria de transformação e da construção civil.
Ao fim e ao cabo, os anos 1980 assinalaram um crescimento médio do PIB da ordem de 1,5% a.a. acompanhado da geração de mais de 16 milhões de novos postos de trabalho. A criação de vagas no mercado de trabalho brasileiro foi, em termos absolutos, superior à verificada na década de 1970 (e similar em termos relativos), ainda que, naquele período o cenário econômico
fosse muito mais dinâmico (com crescimento médio anual do PIB de 8,6% a.a.) 120. A taxa de
desemprego, por sua vez, medida pela PNAD-IBGE121, jamais ultrapassou o patamar de 5,0%,
apesar das fortes flutuações do PIB verificadas no decênio em análise.
Destarte, será somente a partir dos anos 1990 que o desemprego alcançará o posto de problema central do mercado de trabalho e um dos maiores desafios para a economia brasileira, especialmente após o controle inflacionário e a estabilidade cambial propiciados pelo Plano Real.
119 A respeito da evolução do desemprego na década de 1980 no Brasil, ver, entre outros, Amadeo et alii (1994); Baltar, Dedecca e Henrique (1996); Cardoso Jr. (2013 [2001]).
120 A inusitada situação vivida pela economia brasileira, e por outras economias de industrialização avançada, levou a autores como Urani (1995, p. 6) a afirmarem que “[...] não há nenhum elo evidente entre ‘mais crescimento econômico’ e ‘mais geração de emprego e renda’”.
121 A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), realizada pelo IBGE, pretende retratar de forma ampla as condições sociais e de vida do conjunto da população brasileira, incluindo os aspectos ligados ao mercado de trabalho. Do ponto de vista metodológico, há divergências em termos de aferição da ocupação e da desocupação com relação a PME. A este respeito, ver Hipólito (2010).
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Porém, a regressão econômica nos anos 1980 e a crise do desenvolvimento foram determinantes para que a informalidade ampliasse a sua importância no mercado de trabalho brasileiro. Assim, a referida década presenciou um encolhimento do setor formal do mercado de trabalho urbano, ao passo que se expandiu tanto o trabalho não-regulamentado, quanto o trabalho por conta própria, ainda que o primeiro em ritmo um pouco mais acelerado (em termos médios, 3,8% contra 3,5%, respectivamente, no período de 1979-1990) (DIEESE, 1994). Pode-se mesmo dizer que as baixas taxas de desemprego assinaladas no período, em termos médios, foram resultado da capacidade de acomodamento no segmento não organizado do mercado de trabalho da mão de obra egressa do setor formal, num contexto em que a grande maioria dos desempregados estava desprotegida.
A proliferação de várias modalidades de informalidade, resultado das estratégias de