Determinante Interna: Monopólio de Políticas e Empreendimento Interno

Entre 2000 e 2003, não houve alteração na rede organizacional. A distribuição das competências não foi alterada nesse período. Não ocorreu a incorporação de novos princípios, crenças, e as tendências macropolíticas se mantiveram, assim como o desenho da política. Não houve indício de que a dinâmica do empreendimento interno tenha se modificado. Todos esses indicativos apontam para o fato de que o equilíbrio foi mantido e, portanto, o monopólio da política de acreditação esteve preservado. A análise da rede organizacional evidenciou a tendência à centralização da política de acreditação, uma vez que até 2004 havia concentração de competências nas mãos de um número reduzido de instâncias. O CNE é uma instância colaborativa e de assessoramento, que não desempenha atribuições operacionais na formulação e na implementação da política de acreditação (Lei nº 9.131, 1995, art. 1º). O INEP é autarquia federal, que, apesar de operacionalizar os procedimentos avaliativos, não é competente para formulá-los, supervisioná-los e coordená-los (Lei nº 9.448, 1997). A SESu, instância da administração direta, era competente, até 2004, para formular, deliberar, implementar e avaliar procedimentos avaliativos e regulatórios (Lei nº 99.678, 1990).

Ambas as teorias reconheceram que políticas públicas setorizadas tendem a ser de acesso restrito a poucos atores políticos, dentre os quais os governos são os mais poderosos. A burocracia nacional, segundo Bresser Pereira (1996), é tradicionalmente insulada e tendente a desenvolver estratégias rígidas de controle administrativo (PEREIRA, 1996, p. 26). A centralização de competências nas mãos da SESu e o fato de se estar tratando de uma política setorizada, evidenciam que, independentemente de qualquer alinhamento, a política de acreditação é monopolizada principalmente pelo próprio governo. Dessa forma, parte-se do pressuposto de que neste tópico se está

146 tratando de um monopólio governamental. Portanto, compreender as alterações na dinâmica do empreendimento interno torna-se relevante, no sentido de perceber o momento em que foi mitigado, em alguma medida.

Em 2003, o MEC, pela publicação das Portarias MEC/SESu nº 11 e nº 19, criou a CEA, para propor uma nova política avaliativa para a educação superior. A CEA passou a integrar temporariamente a rede organizacional. Como foi visto, a CEA incorporou à sua proposta todos os encaminhamentos levantados nas audiências públicas, assim como os princípios e as crenças difundidos pelas publicações de acadêmicos. O empreendimento da CEA ofereceu subsídios para o governo reformular o estilo da política, levando ao rompimento com algumas práticas que se mostraram disfuncionais. O apoio acadêmico especializado também favoreceu alterações significativas na estrutura institucional. No entanto, a decisão governamental de buscar colaboração externa da rede de acadêmicos, que vinha se opondo ao antigo estilo da acreditação, foi um movimento que pareceu levar à mitigação do isolamento burocrático, deslocando timidamente o ponto de equilíbrio por permitir que a contestação pudesse ingressar no contexto restrito da arena onde se formula e delibera sobre a política.

A reconfiguração da rede organizacional, em 2004, evidenciou nova dinâmica para o empreendimento interno no que se refere à avaliação a partir desse ano. Desde então, duas novas instâncias colegiadas foram criadas: a CONAES e as CPAs. A criação da CONAES e da CPA significou nova configuração da rede, com descentralização de competências. A ampliação do acesso e a descentralização de competências, associadas à incorporação de novos princípios e crenças, indicam pontuação no equilíbrio. Baumgartner e Jones (2009) reportam-se a casos semelhantes, em que os monopólios foram desconstituídos ou tornaram-se contestados a partir de realinhamentos governamentais, porque o ingresso de novos atores mitigou o controle anterior sobre as arenas institucionais (BAUMGARTNER, JONES, 2009, p. 266). Paes de Paula (2005) compreende que arenas participativas levam ao rompimento do monopólio na formulação e na implementação da política pública.

A rede organizacional especializada na gestão da política de acreditação, anterior a 2004, organizava-se a partir de dois níveis articulados verticalmente. Eram esses: (1) o nível superior, onde figuravam o Gabinete Ministerial e o CNE; e (2) o nível médio, onde figuravam a SESu e o INEP. A partir de 2004, com as alterações implementadas pelo SINAES, a política de acreditação passou a ser operada a partir de três níveis. São

147 esses: (1) o nível superior, onde figuram o Gabinete Ministerial e o CNE; (2) o nível médio, onde figuram a SESu, a SETEC, a SERES e o INEP e a CONAES; e (3) o nível básico, onde figuram as CPAs. É importante registrar que a CONAES e a CPA são instâncias colegiadas e colaborativas. Essa nova configuração da rede organizacional significa maior probabilidade de diversidade de princípios e crenças. Arenas contestadas tendem a dificultar a consolidação de monopólios na política.

O nível superior de processamento, de acordo com as competências previstas para o CNE pela Lei nº 9.131, desde 1995, já contava com a representação dos segmentos universitários e de especialistas acadêmicos. No entanto, a criação da CONAES significou a participação desses atores no nível médio do processamento. A composição da CONAES (Lei nº 10.861, 2004, art. 7º) e da CPA (art. 11) tornaram o arranjo institucional mais permeável e menos insulado.

Após 2004, a rede sofreu alterações em sua configuração. No entanto, nenhuma competência foi descentralizada. Nenhuma nova arena participativa foi incorporada à rede, o que indica que não houve ampliação do acesso ao subsistema. As alterações limitaram-se a realocações de competências entre instâncias administrativas. Essas evidências são indicativas de adaptação da política e de especialização da rede no sentido de permitir a consolidação de novo ponto de equilíbrio.

Apesar da descentralização de competências e da criação de duas arenas participativas, os rumos da atual política de acreditação, segundo as percepções da rede de acadêmicos, que continua produzindo sobre o tema, ainda inspiram cuidados. Isso devido à excessiva valorização do controle em detrimento da qualidade, uma vez que as instâncias administrativas e vinculadas ao MEC, assim como o INEP, ainda resistem a se desapegar da tendência ao excessivo controle “legal-burocrático”, como argumenta Sobrinho (2010, p. 222), ou da herança regulatória, como argumentam Rothen e Barreyro (2011, p. 32).

Alguns outros desafios de implementação da política, que se referem ao empreendimento interno, somam-se à forte resistência a abandonar a herança de controle burocrático, segundo Zainko (2008). São esses:

“... a insuficiência de pessoal capacitado para dar conta da avaliação em nova concepção, as dificuldades da composição política da CONAES, a insuficiência de pessoal técnico para a análise dos relatórios de auto-avaliação. Nas IES a constituição da Comissão Própria de Avaliação – CPA esbarra em problemas

148 políticos e na escassez de pessoal familiarizado com a questão, na insuficiência de discussões internas e nas dificuldades para a realização da auto-avaliação”. (ZAINKO, 2008, p. 831).

Para Sobrinho (2010), o “grande desafio é encontrar o ponto de equilíbrio entre a avaliação formativa e a regulação controladora. Isso só pode ser construído por meio do diálogo e do sentido público da responsabilidade social” (SOBRINHO, 2010, p. 223). Polidori, Marinho-Araujo e Barreyro (2006) reportam que, apesar dos desafios a superar, a nova política de acreditação situa “o Brasil entre os países que utilizam a avaliação institucional e confiam na participação e no compromisso de sua comunidade educativa como elemento alavancador para a melhoria da qualidade da educação Superior” (POLIDORI, MARINHO-ARAUJO, BARREYRO, 2006, p. 435).

As análises das determinantes externas e internas evidenciaram que o processamento da política de acreditação foi marcado por diversas ocorrências. Ficou evidenciado, pela análise das determinantes internas, que a política esteve estável de 2000 a abril de 2004. No entanto, em abril de 2004, a análise evidenciou uma pontuação no equilíbrio, influenciada pelos debates externos e pelo envolvimento da rede de acadêmicos, que se mobilizou produzindo e debatendo sobre política. De 2004 a 2014, o processamento foi caracterizado por novo período de estabilidade, pela especialização e pela consolidação da nova formulação, assim como por inovações na implementação da acreditação. Portanto, no próximo tópico serão devidamente caracterizados os eventos de mudança qualitativa e incremental que marcaram o processamento da política ao longo do período, segundo o modelo proposto para a análise.