DIFICULDADES NA IMPLEMENTAÇÃO DE UMA AVALIAÇÃO FORMATIVA

Se a autoavaliação não for valorizada dentro do sistema, tal como, com base no item anterior, já se pode inferir que acontece, as outras ferramentas podem até serem valorizadas, mas não são capazes de gerar, isoladamente, uma cultura avaliativa formativa e fomentadora de qualidade. O Sinaes prevê equilíbrio entre seus elementos constituintes para que seja possível implementar essa cultura, mas essa é uma façanha um tanto difícil de se alcançar. Como visto no item anterior, o desenvolvimento do Sinaes é influenciado por uma concepção de instituição de educação superior que vem sendo construída historicamente desde antes dele, a qual entende que: (i) a qualidade é dividida em níveis, de acordo com o que é esperado de cada segmento institucional; e (ii) a avaliação do estudante é a que reflete e fomenta a qualidade. Na continuidade, neste item, é preciso refletir sobre o que propõem como qualidade os dois tipos de avaliação existentes na educação superior brasileira – a formativa e a controladora –, tendo em mente que a autoavaliação, objeto do trabalho, insere-se em uma política avaliativa que se diz formativa.

A começar pela definição dos termos, tem-se que avaliação e regulação são naturalmente relacionados às políticas de educação, contudo, a abrangência conceitual de

ambos demonstra que servem a várias motivações, sendo a educação uma delas. A avaliação, conforme salienta Dias Sobrinho (2010, p. 195),

[...] é a ferramenta principal da organização e implementação das reformas educacionais. Produz mudanças nos currículos, nas metodologias de ensino, nos conceitos e práticas de formação, na gestão, nas estruturas de poder, nos modelos institucionais, nas configurações do sistema educativo, nas políticas e prioridades da pesquisa, nas noções de pertinência e responsabilidade social. Enfim, tem a ver com as transformações desejadas não somente para a educação superior propriamente dita, mas para a sociedade, em geral, do presente e do futuro.

A regulação, por sua vez, é discutida aqui a partir das definições de quatro autores, cujas ideias acabam se complementando. De acordo com Verhine e Monteiro de Freitas (2012), que focam na etimologia da palavra, regulação é um vocábulo derivado do latim que designaria aquilo que regula, dirige, rege ou governa. Já conforme Kells (1999), em uma visão com mais detalhamento prático, regulação é um processo

[...] informado e periódico através do qual um sistema, uma instituição, um programa ou procedimento é, com o passar do tempo, colocado em sintonia com suas expectativas (intenções, padrões, normas), através de escolhas e ações julgadas necessária pelo(s) regulador(es), tendo como base o resultado de uma avaliação formativa. (p.9).

Finalmente, para Barroso (2005, p. 733), em uma perspectiva igualmente prática, regulação “compreende, não só, a produção de regras (normas, injunções, constrangimentos etc.) que orientam o funcionamento do sistema, mas também o (re)ajustamento da diversidade de acções dos actores em função dessas mesmas regras.” Dessa forma, a partir das três visões apresentadas, tem-se que a regulação seria um conjunto de ações o qual, baseado no resultado de avaliações do tipo formativas e tendo como prerrogativa a criação de regras, subsidiaria a conformação de algo às expectativas do regulador.

A regulação da educação superior – nível que interessa a esta pesquisa – “configura-se no Brasil pelos atos de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos, além daqueles relativos ao credenciamento/recredenciamento de instituições.” (OLIVEIRA, et. al., 2013, p. 643). Isso significa que, inseridas ao contexto de regulação estatal, as IES necessitam adequar-se às expectativas de qualidade estabelecidas pelo Estado capitalista, a fim de que possam funcionar de forma regularizada. Face ao exposto, percebe-se que a ação de regular não se confunde, na teoria, com a ação de avaliar. Uma entidade reguladora pode fazer valer suas normativas sem utilizar-se de avaliações, por exemplo. No

entanto, no caso da educação superior no Brasil, em que regular pressupõe desde o reconhecimento de um curso até o fechamento de uma IES, a avaliação se tornou a ferramenta principal da regulação. Teoricamente, vale ressaltar, avaliação e regulação são ações

[...] distintas e devem se completar. A função de regulação, de responsabilidade do Estado, instaura procedimentos de controle e fiscalização para assegurar as condições de existência de um sistema de boa qualidade e necessariamente consolidado como um serviço público. Esta função não deve se esgotar em si mesma. A regulação deve se articular com a função de avaliação educativa, que, para além do mero controle, se desenvolve como prática social voltada à produção da qualidade das instituições e da emancipação social. (DIAS SOBRINHO, 2003, p. 38).

Na prática, no entanto, nem sempre essas duas ações ocorrem como aludido por Dias Sobrinho (2003). Ainda que a regulação e a avaliação devessem se completar, no cenário atual questiona-se a prevalência da primeira sobre a segunda na prática das políticas avaliativas educacionais, o que interfere, por conseguinte, no que se entende como a qualidade a ser fomentada.

O uso dos resultados da avaliação como indicadores para a regulação veio a instaurar- se de forma sistematizada no Brasil e no mundo especialmente na década de 1980. Como visto nas considerações iniciais desta dissertação, o Estado preferiu não exercer um controle direto sobre os processos educacionais, senão regular os seus resultados.

No período logo após a segunda guerra mundial (1939-1945) propagou-se pelo mundo o walfare state, ou Estado de bem-estar social, cuja missão estava atrelada à assistência, prestação de direitos e garantia da liberdade e onde “o Estado passava a redefinir um padrão de regulação das relações sociais e de trabalho” (SILVA; MATTOS, 2009, p. 136). A regulação, nesse contexto, se dava por interferência direta da instância estatal, que se fazia presente tanto no oferecimento de determinado serviço, como no zelo do mesmo.

Entretanto, com o tempo, esse modelo se tornou economicamente insustentável e, especialmente a partir da segunda metade da década de 1970, passou a caminhar rumo a sua queda. Uma crise econômica mundial se instaurou à época e com ela uma profunda recessão, a qual serviu de desculpa para que o mundo, capitalista, voltasse a se desenvolver, mas sem assistir diretamente a população.

Nesse contexto, ainda que a preço de um elevado custo social, o neoliberalismo fora colocado como o único caminho que levaria ao reerguimento econômico. Por conseguinte, qualquer intervenção estatal era vista à época como um fator limitador da liberdade

econômica e política (DOURADO, 2002; TEIXEIRA, 1996). Cabia aos Estados reformularem-se e aderirem ao sistema.

Neste contexto em que vários países enfrentavam fragilidades econômicas, a ideologia neoliberal despontou, estimulando a reforma dos Estados nacionais por meio de ajustes fiscais, redução do aparato estatal, desregulação, descentralização de suas atividades e redução de políticas sociais concorrendo, assim, para a configuração do Estado “mínimo”– para, dessa forma, reerguer o sistema capitalista. Com efeito, o Estado deixou de ser provedor para assumir a função de regulador das políticas públicas. (OLIVEIRA, et. al., 2013, p. 630).

Ser somente regulador era muito mais rentável ao Estado do que ser provedor. Enquanto “Estado mínimo” no financiamento e fornecimento de serviços sociais, podia tornar-se máximo no crescimento econômico e na regulação sem, contudo, ter muitos gastos. No caso da educação superior, porém, o Estado precisava manter cautela. Era desse setor que saía parte de sua mão de obra, necessitando, portanto, manter-se presente. Logo, a solução encontrada foi substituir o controle detalhado a priori por supervisão e controle a posteriori por meio de avaliações. (POLIDORI et. al., 2011).

Observa-se, no entanto, que se o que levou os Estados a se reconfigurarem de tal maneira foi o fator econômico, em nome do qual se poderia solapar os direitos sociais, qualquer tipo de avaliação usada em prol da regulação deveria também corroborar o reerguimento e desenvolvimento da economia. Se a avaliação não o fizesse, estaria contradizendo o posicionamento adotado pelo próprio Estado. Esse, como visto no item anterior, já se rendia ao capital ao subsidiar a expansão da educação privada a partir da segmentação dos tipos de IES permitidas, logo imbricar o fator econômico no contexto avaliativo seria previsível. A qualidade educacional, no que se relaciona à finalidade das avaliações da educação superior do país, está também, diante desse contexto, subordinada ao fator econômico. E quando se enfoca no interesse de organismos internacionais pelas avaliações, esse pressuposto fica ainda mais pungente.

Os organismos internacionais, que exercem influência teórica, técnica ou econômica sob o Brasil e outros países, resolveram zelar pela garantia de políticas avaliativas favoráveis à expansão capitalista dos países. Tudo era válido e necessário quando em prol do capital. Assim, o Banco Mundial (BM)35, a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)36, a

35 _{O BM, juntamente com o Fundo Monetário Internacional (FMI) foi criado em 1944, durante a Conferência} de Bretton Woods, nos Estados Unidos, a qual discutia, sobretudo, a reconstrução dos países devastados na Segunda Guerra Mundial.

Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco)37, entre outros, ainda que tivessem suas particularidades que os diferenciavam, caminhavam rumo a mesma finalidade – a manutenção do capitalismo. Em 1992, por exemplo, a Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), em parceria com o Escritório Regional de Educação da Unesco (Orealc), produziu e publicou o documento intitulado Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad. Nele, afirmam, conforme a síntese de Ottone (1993), a necessidade de se repensar

[...] o papel do Estado, abandonando o enfoque de administração burocrática dirigista e centralizadora, geradora antes de rotinas que de inovações, em prol de uma visão que potencie a orientação estratégica, a regulação à distância, o impulso das autonomias e a avaliação dos resultados. (p.13).

Subtende-se que para o documento em questão o Estado provedor de direitos sociais não gera inovações. O que as gera é aquele que regula à distância, que deixa as IES terem mais autonomia, e que se mostra presente somente averiguando os resultados que essas empresas educacionais mostrariam via avaliações. Foco em resultados, no entanto, é o mesmo que reduzir a qualidade a um percentual ou média, por exemplo.

A OCDE, organização da qual o Brasil é key partner (parceiro-chave)38, entre outros documentos, publicou em 1999 o Quality and Internationalisation in Higher Education. Nele, percebe-se que ao Estado caberia assegurar que as IES estejam oferecendo uma educação adequada ao objetivo da nova configuração estatal (o crescimento econômico); que essas o façam com o maior custo-benefício possível; e que estejam produzindo os egressos desejados (mão de obra competente para o mercado), como se pode observar no trecho a seguir:

With the increased funds comes an increased concern on the part of government to be reassured on three counts. Firstly, are the higher education institutions explicitly planning and organizing to produce the graduates required by society, i. e. are their objectives appropriate? Secondly, is the money being spent well, i. e. are the higher education institutions operating efficiently? Thirdly, are the higher education institutions producing the

36 _{A OCDE foi criada em 1961 no contexto do Plano Marshall, o qual visava à reconstrução dos países} devastados na Segunda Guerra Mundial.

37 _{A UNESCO está vinculada à Organização das Nações Unidas (ONU) e foi criada em 1945 numa conferência} realizada em Londres para esse fim.

38 _{A condição de parceiro-chave permite ao Brasil participar de Comitês da Organização e de inúmeras áreas de} trabalho.

desired graduates, i. e. are they operating effectively? 39_{. (OECD, 1999, p.}

29).

A avaliação, para esse organismo, seguindo os três enquadramentos aludidos na citação destacada, deve oferecer informações sobre eficiência e eficácia do sistema educacional, o que se daria especialmente pela maior valorização dos dados quantificáveis e passíveis de ranqueamento.40 (ASSIS, 2008). Qualidade, nesse contexto, além de ser reduzida a um percentual, também é equiparada aos conceitos de “melhor” ou “pior”, que tem os rankings como subsidiadores.

O BM, por sua vez, divulgou em 1995 o documento La enseñanza superior: las lecciones derivadas de la experiencia, cuja versão em inglês havia sido publicada em 1994. Talvez um dos documentos mais claros a respeito do posicionamento dos organismos internacionais sobre as políticas de educação superior, o “texto é transparente. Os empréstimos estão condicionados a adoção pelo país tomador das diretrizes do organismo.” (LEHER, 2003, p. 11). Em outras palavras, se algum país necessitasse de apoio financeiro do Banco para a educação, precisava, pois, seguir suas prescrições. E quais eram elas?

O documento, por exemplo, propunha o pagamento de alguma quantia pelo aluno das instituições públicas, visto que, em sua visão, as “instituciones pueden aceptar más estudiantes si éstos pagan derechos de matrícula por cursos específicos”41 _(BANCO

MUNDIAL, 1995, p. 58). Propunha ainda o incentivo a se ter um tipo de instituição que ele denominaria como universidade de ensino (sem pesquisa), a ser instaurada nos países em desenvolvimento, já que, na perspectiva do Banco,

[…] debido a los gastos elevados, de personal e instalaciones que significa la enseñanza y la investigación de posgrado en el campo de las ciencias experimentales, es mejor concentrar la investigación y la formación

39

Com o incremento de recursos [públicos para a educação superior] vem um incremento relativo ao papel do governo em garantir três enquadramentos. Em primeiro lugar, estão as IES claramente planejadas e organizadas para produzir os graduados requeridos pela sociedade, isto é, são seus objetivos apropriados? Em segundo lugar, o dinheiro esta sendo bem gasto, isto é, estão as IES operando de forma eficiente? E, em terceiro lugar, estão as IES produzindo os egressos desejados, isto é, estão eles operando eficientemente? (Tradução de Bertolin, 2009).

40

Valorizando os indicadores quantificáveis e passíveis de ranqueamento, a OCDE divulgou em 2014 o relatório Panorama da Educação de 2014 da OCDE. Amplamente expandido na mídia, esse destaca que: (i) o Brasil é o penúltimo entre 35 pesquisados no que tange a investimento por aluno na educação básica e superior; e (ii) o investimento na educação superior é 4 vezes maior que o da educação básica. (VIEIRA; RANGEL, 2014).

41 _{Instituições podem aceitar mais estudantes se estes pagarem em determinados cursos a matrícula que tinham} por direito. (Tradução nossa).

científica avanzada sólo en aquellas instituciones en que se puedan financiar adecuadamente los programas.42 _{(BANCO MUNDIAL, 1995, p. 80-81).}

Não suficiente, o BM defendia também que os recursos repassados dos governos às IES deveriam estar condicionados ao desempenho dessas nas avaliações, tudo em nome de assegurar a eficiência e de aumentar o desenvolvimento econômico. (LEHER, 2003).

Em documentos mais recentes, como o Higher Education in developing countries: peril and promise, publicado em 2004, a lógica do BM é a mesma e continua fortalecendo a importância do papel de supervisão do Estado e o uso de avaliações com foco nos resultados. (DIAS SOBRINHO, 2010). Sendo assim, no contexto das proposições desse organismo, qualidade também se converte literalmente em moeda de troca; em poder econômico. As avaliações, com foco nos resultados, deveriam ser claramente voltadas ao aumento da eficiência e eficácia do sistema educativo com poucos gastos.

Em suma, o BM e os demais organismos exemplificados prescreveram: (i) a substituição do Estado provedor pelo regulador, (ii) o uso dos resultados de avaliações para a regulação estatal e (iii) a implementação de avaliações com foco nos resultados e na diminuição de gastos. Interessa à economia que as avaliações mostrem, por exemplo, se aquela instituição X é melhor que a Y, ou se os egressos da Y estão mais preparados para o mercado que os da X; e que o expressem por meio de números passíveis de ranqueamento. Qualidade seria, praticamente, um poder de afirmação da IES diante do mercado educacional. É como se o pensamento empresarial de competitividade, custo-benefício e contenção de gastos tivesse, na visão dos organismos, que ser transferido às políticas públicas de educação para que a economia se desenvolvesse. Uma abordagem avaliativa, contudo, que siga esse viés, visa somente à regulação do Estado e não à autorregulação de cada IES; se preocupa com o resultado avaliativo e não com o processo e todas as particularidades inerentes a ele em cada caso; e pretende gerar diferenciação das instituições por meio de rankings dos resultados avaliativos e não auxílio para que essas repensem suas práticas. Tal abordagem, definitivamente, não inclui uma avaliação como a autoavaliação institucional e não enxerga a qualidade como algo amplo, processual ou que sofre influência das particularidades de cada instituição, por exemplo. Está-se diante, assim, de duas tendências avaliativas totalmente distintas, concorrentes e que encerram níveis diferentes de qualidade. Sobre elas não há na literatura nomenclaturas únicas.

42 _{Devido aos elevados gastos, com pessoal e instalação que requerem o ensino a investigação na pós-graduação} na área das ciências experimentais, é melhor concentrar a investigação e a formação científica avançada só naquelas instituições em que se possa financiar adequadamente os programas. (Tradução nossa).

A primeira abordagem assume várias tipologias, sendo conhecida, dentre outras, como avaliação centralizadora, funcional, contábil, operacional, de resultados; enfim, de cunho pragmatista. A segunda, por sua vez, recebe fundamentalmente as designações de avaliação formativa, participativa, efetividade social e científica; enfim, de cunho emancipatório. (OLIVEIRA; FONSECA; AMARAL, 2006, p. 78).

Independente do nome que se quiser atribuir a esses dois tipos avaliativos, ambos são totalmente distintos um do outro, encerrando, por conseguinte, concepções de qualidade divergentes. A avaliação centralizadora, como mostra Dias Sobrinho (2004), tem função técnico-burocrático-economicista e é sustentada pela epistemologia objetivista, enquanto a dita formativa tem função ético-política e é aportada pela epistemologia subjetivista.

Os seguidores da epistemologia objetivista são, geralmente, (i) pessoas adeptas à ideia de que é possível tratar a realidade sem contaminação ideológica, (ii) governantes, (iii) responsáveis pela regulação, (iv) organismos multilaterais e (v) setores universitários a serviço do mercado. A avaliação fundada nessa epistemologia, chamada usualmente de avaliação controladora, pretende prestar informações objetivas, científicas, claras e incontestáveis, além de úteis na orientação ao mercado consumidor e aos governos. Caracteriza-se por ser eminentemente técnica, trazer procedimentos quantitativos e passíveis de rankings e por controlar a qualidade dos serviços e produtos educacionais. Ademais, justifica-se pela ideia de que os estudantes são clientes e que, por o serem, têm o direito de saber se estão contratando a educação com melhor custo-benefício, com bons professores, serviços, etc. (DIAS SOBRINHO, 2004).

Enquanto isso, os seguidores da epistemologia subjetivista são, geralmente, pessoas que defendem os valores históricos da universidade referenciada à sociedade. A avaliação fundamentada nessa perspectiva é também chamada, entre outras maneiras, de avaliação formativa; e essa objetiva promover, entre outras questões, a autonomia da comunidade acadêmica, compreender e melhorar as IES e formar cidadãos com as competências éticas, científicas e políticas requeridas pela sociedade. Caracteriza-se pela construção de processos sociais de comunicação baseados na autonomia, pelo uso de múltiplos enfoques na abordagem da educação e por ser participativa e democrática. Finalmente, justifica-se pela ideia de que se a realidade é complexa, dinâmica, aberta e polissêmica, em educação não existe uma verdade única, senão relativa e dependente das experiências humanas, o que exigiria o uso de abordagens qualitativas e intuitivas na avaliação. (DIAS SOBRINHO, 2004).

Acredita-se que ambas as práticas avaliativas que dão legitimidade a essas duas epistemologias buscam aquilo que seria qualidade. Mas a primeira reduz qualidade a um

resultado, aproximando-se mais ao reducionismo no qual o mercado se concentra; enquanto a última a entende como um processo e aproxima-se, com isso, àquela instituição idealizada, sobre a qual se falou no item anterior. A avaliação, nesse último caso, se constitui em um processo de autorreflexão e autogestão com vistas a transformações benéficas às IES, além de enfatizar a autoavaliação, com base nos princípios de participação e de gestão democrática. (VERHINE; MONTEIRO DE FREITAS, 2012).

Qual tipo avaliativo, no entanto, é utilizado como aporte para a regulação do Estado? Em um processo regulatório em que esse se vale de avaliação controladora, a IES torna-se um agente passivo no processo avaliativo, apenas recebendo prescrições e adequando-se. Já em um processo em que o Estado baseia-se em uma avaliação formativa, a IES passa a ser coautora do processo regulatório ao imprimir suas próprias reflexões e planos de mudanças. O conceito de qualidade em uma avaliação formativa não provê somente do Estado, mas da própria IES, a qual, a partir de suas referências e particularidades, também se impõe como coautora do processo avaliativo. Esse tipo de IES cujos agentes refletem, criticam e se posicionam sobre suas próprias práticas não é, contudo, como já visto, o preferido do Estado. É sabido que a avaliação precisa ter função formativa e, consequentemente, fornecer informações para tomadas de decisões em vários níveis, como o da instituição, do curso, da família ou do indivíduo, servindo para muito além da regulação. (DIAS SOBRINHO, 2003). A proposta da autoavaliação, objeto desta pesquisa, é um exemplo de avaliação não reduzida a aspectos regulatórios, por exemplo, no entanto, essa, ainda que citada no PNE (2014-2024), por exemplo, é colocada como coadjuvante do processo avaliativo. A partir dela, a IES e todos seus agentes poderiam se conhecer melhor, descobrir suas fragilidades e pontos fortes,