Dimensionamento do PNAE e compras da agricultura familiar

Apoiando-se em alguns estudos (CONRAD, 2011; BRAGA, 2012; SARAIVA et al., 2013; SOARES et al., 2013; FERNANDES, 2013a; WFP, 2015; THIES et al., 2016) e dados do FNDE (2015a; 2015b), esta seção analisará o potencial e execução do PNAE em termos de

62 compra de alimentos da agricultura familiar para a alimentação escolar em nível nacional, estadual, na região Fronteira Noroeste e nos municípios de Porto Vera Cruz, Santo Cristo e Santa Rosa, procurando identificar em que medida e condições essas compras estão ocorrendo.

Embora em algumas situações sejam mencionados volumes de recursos possíveis de serem acessados pela agricultura familiar na alimentação escolar, não se pode confundi-los com valores executados. Volumes aproximadamente de R$ 600 milhões em 2009; R$ 900 milhões em 2010 e 2011 e R$ 01 bilhão em 2012 e 2013 são constantemente divulgados, porém, trata-se de meras projeções de compra com base no orçamento anual do PNAE/FNDE e na exigência legal. É como considerar que dos R$ 3,8 bilhões disponibilizados no orçamento de 2015 para o PNAE, 30% fossem efetivamente comprados da agricultura familiar. Isso significaria um mercado em torno de R$ 1,14 bilhões, que, considerando o valor máximo de R$ 20 mil que cada unidade familiar pode comercializar por ano no Programa, poder-se-ia beneficiar 57 mil famílias.

Bavaresco e Mauro (2013) estimam que, uma vez cumprida a Lei do PNAE em todo o país, em torno de 45 milhões de estudantes terão acesso a alimentos mais saudáveis; 5.565 municípios brasileiros terão suas economias aquecidas com maior circulação de recursos e cerca de 100 mil famílias de agricultores familiares serão beneficiadas pela compra de seus produtos, número de agricultores que pode ser considerado pouco diante do potencial existente. Contudo, há que se considerar para além dos resultados diretos, tais como número de agricultores envolvidos e volume de vendas, os resultados indiretos são tão importantes quanto estes, conforme se verifica na seção 4.4 deste capítulo.

Mas, como mencionado, isso são apenas projeções. A execução real do PNAE, como se verá mais adiante, tem sido aquém dessas projeções.

A seguir, conforme consta a Tabela 4, apresenta-se uma série histórica do PNAE dos últimos 21 anos, contendo o volume de recursos disponibilizados pelo Programa e o número de alunos atendidos, permitindo observar sua grandeza e evolução.

63 Tabela 4 - Recursos financeiros disponibilizados pelo PNAE/FNDE e alunos beneficiados no período de 1995 a 2015. Ano Recursos financeiros (em milhões de R$) Alunos beneficiados (em milhões) Ano Recursos financeiros (em milhões de R$) Alunos beneficiados (em milhões) 1995 590,1 33,2 2006 1.500 36,3 1996 454,1 30,5 2007 1.520 35,7 1997 672,8 35,1 2008 1.490 34,6 1998 785,3 35,3 2009 2.013 47,0 1999 871,7 36,9 2010 3.034 45,6 2000 901,7 37,1 2011 3.051 44,4 2001 920,2 37,1 ₂₀₁₂ 3.306 43,1 2002 848,6 36,9 2013 3.542 43,3 2003 954,2 37,3 2014 3.693 42,2 2004 1.025 37,8 ₂₀₁₅ 3.800 42,6 2005 1.266 36,4

Fonte: FNDE (2015a).

Os recursos financeiros que constam da Tabela 4 referem-se apenas às transferências do FNDE às entidades executoras, não estando, portanto, contabilizados aqui eventuais recursos próprios que o Distrito Federal, estados e municípios aportam na alimentação escolar.

Analisando a série de dados estatísticos expostos na Tabela 4, observa-se uma ampliação crescente dos recursos alocados no Programa, bem como do público escolar beneficiário. Entre 1995 e 2015, o orçamento do PNAE passou de R$ 590,1 milhões para R$ 3,8 bilhões e, em termos de público no mesmo período, passou de 33,2 milhões para 42,6 milhões de alunos atendidos. Identifica-se também que os aportes mais significativos começaram em 2004, quando o Programa atingiu um bilhão de reais; em 2009 subiu para dois bilhões e, em 2010, alcançou a cifra de três bilhões de reais.

A ampliação em 2004 deve-se aos reajustes no valor per capita que, depois de 10 anos, ocorrem novamente; a de 2009 decorre principalmente da expansão do PNAE ao ensino médio e à Educação de Jovens e Adultos e a de 2010 e anos posteriores se dá em razão do aumento no valor repassado às diferentes modalidades (PEIXINHO, 2013; SOARES et al., 2013).

Thies et al. (2016) fazem um panorama da participação da agricultura familiar na alimentação escolar do País, a partir de dados do FNDE de 2011 a 2014 nas prefeituras

64 brasileiras23 que receberam recursos da autarquia federal, conforme demonstrado na Tabela 5, onde constatam nos quatro anos analisados uma tendência de crescimento das prefeituras que compram da agricultura familiar, bem como do percentual de participação da agricultura familiar sobre o total dos recursos nacionais aplicados no PNAE.

Tabela 5 - Participação da agricultura familiar na alimentação escolar no Brasil no período de 2011 a 2014.

Descrição 2011 2012 2013 2014 nº % nº % nº % nº %

Prefeituras que compraram da agricultura familiar 3097 59,0 3484 66,6 3529 63,9 4229 77,0 Prefeituras que não compraram da agricultura familiar 2148 40,9 1744 33,4 1992 36,1 1264 23,0 Prefeituras que compraram acima de 30% 1410 26,8 1576 30,1 1412 25,6 2168 39,5 Percentual de participação da agricultura familiar

sobre os recursos nacionais totais 10,8 14,5 16,8 23,3

Fonte: Thies et al. (2016).

Como se observa na Tabela 5, o percentual de prefeituras que compram da agricultura familiar sobe de 59,0% em 2011 para 77,0% em 2014. O percentual de participação da agricultura familiar sobre o total dos recursos nacionais aplicados no PNAE, também evolui de 10,8% em 2011 para 23,3%.

Considerando o valor total comprado da agricultura familiar em relação ao valor total que cada região recebeu do PNAE, Thies et al. (2016) montam um panorama das compras da agricultura familiar por região, conforme Tabela 6, onde percebe-se claramente a ascendência das compras da agricultura familiar em todas as regiões do País no período de 2011 a 2014.

Tabela 6 - Percentagens compradas da agricultura familiar para a alimentação escolar com recursos do PNAE por regiões brasileiras no período de 2011 a 2014.

Regiões 2011 2012 2013 2014 Norte 10,4 14,7 21,1 24,8 Nordeste 9,4 12,6 14,1 19,8 Sudeste 8,7 12,4 14,8 21,7 Sul 22,3 26,6 26,7 36,7 Centro-Oeste 12,8 16,8 22,3 25,6

Fonte: Thies et al. (2016).

23_{O estudo de Thies et al. (2016), refere-se exclusivamente às prefeituras brasileiras (excetuando outras entidades} executoras do PNAE) que efetivamente receberam recursos do FNDE de 2011 a 2014, o que explica eventuais diferenças de dados com outros estudos que consideram o conjunto das entidades executoras do Programa.

65 Os dados da Tabela 6 evidenciam algumas diferenças regionais, com destaque positivo para a região Sul, a única que conseguiu superar, em 2014, o percentual mínimo (30%) de compras da agricultura familiar, chegando a 36,7%. Olhando especificamente o Estado do RS, Thies et al. (2016) constatam que em 2014, o percentual de compras da agricultura familiar no estado foi de 46%, o que o coloca entre os quatro estados brasileiros com maior percentual de compras da agricultura familiar.

As constatações do estudo de Thies et al. (2016), a respeito do Estado do RS, mesmo com objetivos e enfoques diferentes, alinham-se, de alguma forma, as de Conrad (2011) e Fernandes (2013a), que refletem acerca de alguns aspectos da execução do PNAE no Estado. Conforme Conrad (2011), as escolas da rede básica de ensino (municipal e estadual) do RS receberam, em 2010, do FNDE um total de mais de R$ 140 milhões, referente aos mais de 2,2 milhões de alunos matriculados em creche, pré-escola, no ensino fundamental, médio e EJA. Neste mesmo ano, o primeiro da entrada em vigor da Lei nº 11.947/2009, segundo informações do Cecane/Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), trazidas por Conrad (2011), o RS foi o Estado onde mais se aplicou recursos do PNAE nas compras da agricultura familiar, com cerca de 90% das prefeituras realizando tais compras e, destas, cerca de 40% conseguindo atingir os 30% exigidos em lei.

Conrad (2011) também menciona as principais dificuldades alegadas pelos gestores públicos nas compras da agricultura familiar para a alimentação escolar, dentre elas, a falta de organização dos agricultores; dúvidas acerca da nova legislação; dificuldades de logística e falta de capacitação técnica de servidores públicos. Já as organizações da agricultura familiar, segundo o autor, alegam falta de diálogo dos gestores públicos; custo elevado no transporte dos produtos; falta de assistência técnica e dificuldades para adequar as agroindústrias às exigências sanitárias.

Em sua pesquisa, Fernandes (2013a) traz o volume de recursos aplicados em 2011 e 2012 nas escolas estaduais do RS, discriminado por Coordenadoria Regional de Educação (CRE) e o percentual de compras da agricultura familiar neste período, conforme consta na Tabela 7. Nos dois anos, o percentual de compras da agricultura familiar para as escolas estaduais ficou abaixo dos 30% previstos em lei.

66 Tabela 7 - Valor aplicado na alimentação escolar estadual e percentual de compras da agricultura familiar em 2011 e 2012.

Ano Valor aplicado na alimentação escolar estadual (R$)

Percentual de compra da agricultura familiar

2011 15.839.012,99 25,50%

2012 19.018.903,48 27,36%

Fonte: Fernandes (2013a).

A autora também aponta, dentre outros, como elementos limitadores da participação da agricultura familiar na alimentação escolar, a falta de apoio às agroindústrias familiares e a formalização das mesmas e seus produtos; dificuldades de logística para a entrega dos produtos, pois onde o poder público ou as organizações da agricultura familiar não viabilizam essa logística fica difícil e a falta de assistência técnica.

Em uma extensa análise, a pesquisa de Fernandes (2013a) também procura identificar a demanda por alimentos da agricultura familiar para atender as escolas estaduais e conclui que em “todos os produtos onde foi feita a comparação entre a produção pela agricultura familiar do Rio Grande do Sul e a demanda estimada através da análise dos cardápios da alimentação escolar do estado têm produção suficiente para o atendimento da demanda” (FERNANDES, 2013a, p. 107). A conclusão da autora alinha-se com outros levantamentos e estudos (IBGE, 2009; GUILHOTO et al., 2005; SDR, 2016), que mostram a grandeza da agricultura familiar gaúcha, com forte presença estadual (83,4% dos estabelecimentos agropecuários são considerados familiares), pujante economicamente (suas cadeias produtivas são responsáveis por 27% do PIB gaúcho) e detentora de muitas agroindústrias (somente no Programa Estadual de Agroindústria Familiar atualmente estão cadastras 2.774 agroindústrias e 922 inclusas no Programa). Portanto, o maior desafio não é tanto a falta de produção, mas, sim, a organização dessa produção e seu direcionamento à alimentação escolar.

Baseando-se em dados disponibilizados pelo FNDE24 (2015b), em sua página eletrônica oficial, apresenta-se na Tabela 8 um panorama da execução do PNAE na região

24_{O FNDE (2015b) ao disponibilizar em seu site os dados da aquisição da agricultura familiar de 2011 a 2014,} postou uma nota explicativa, alertando que “os dados apresentados são preliminares, extraídos do Sistema de Gestão de Contas – SigPC – Contas Online do FNDE, em funcionamento a partir de 2011. Os registros do SigPC são realizados pelos gestores públicos municipais e estaduais responsáveis pela execução local do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, para fins de prestação de contas. (...) Registre-se que as prestações de contas ainda estão sob análise, portanto, os dados aqui apresentados são preliminares e passíveis de alteração”. Apesar da validade dos dados, alterações podem ocorrer pelo fato das informações prestadas ao FNDE pelas entidades executoras ser, em sua grande maioria, online e contínuas, o que significa que podem ser atualizadas a qualquer momento. Tais dados foram acessados em novembro de 2015.

67 Fronteira Noroeste do RS entre 2011 e 2014, identificando valores transferidos pelo FNDE e volume de compras da agricultura familiar para a alimentação escolar.

Tabela 8 - Valor transferido do FNDE às prefeituras da região Fronteira Noroeste de 2011 a 2014 e aquisições da agricultura familiar.

Região Ano Valor transferido (R$) (A) Compras da agricultura familiar (R$) (B) % (B/A*100) Fronteira Noroeste 2011 2.411.460,00 955.639,58 39,63% 2012 2.762.064,00 1.394.091,33 50,47% 2013 3.118.644,00 1.552.993,65 49,80% 2014 2.630.156,00 1.379.432,90 52,45%

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do FNDE (2015b).

Analisando os dados da Tabela 8, percebe-se que em todos os anos analisados a região Fronteira Noroeste atingiu o percentual mínimo (30%) exigido em lei, com aquisições da agricultura familiar na ordem de 39,63% em 2011, e de 52,45% em 2014, assegurando uma trajetória de crescimento em tais aquisições.

A Tabela 9 mostra dados referentes à transferência de valores do FNDE para as prefeituras de Porto Vera Cruz, Santo Cristo e Santa Rosa entre 2011 e 2014, e o volume destes recursos direcionados às aquisições da agricultura familiar para a alimentação escolar.

Tabela 9 - Valor transferido do FNDE às prefeituras de Porto Vera Cruz, Santo Cristo e Santa Rosa de 2011 a 2014 e aquisições da agricultura familiar.

Entidade Executora Ano Valor transferido (R$) (A)

Compras da agricultura familiar (R$) (B)

% (B/A*100)

Prefeitura de Porto Vera Cruz

2011 25.020,00 5.277,59 21,09%

2012 28.200,00 10.245,49 36,33%

2013 29.916,00 14.553,60 48,65%

2014 20.340,00 14.656,11 72,06%

Prefeitura de Santo Cristo

2011 176.820,00 83.266,83 47,09%

2012 191.832,00 101.331,65 52,82%

2013 206.720,00 123.427,24 59,71%

2014 195.969,60 164.247,01 83,81%

Prefeitura de Santa Rosa

2011 1.100.340,00 455.506,08 41,40%

2012 1.279.380,00 800.550,78 62,57%

2013 1.404.828,00 889.575,95 63,32%

2014 1.150.190,40 658.082,34 57,22%

68

Obs.: Nos dados disponibilizados pelo FNDE (2015b), em seu site, não consta nenhum valor de compra da

agricultura familiar no município de Porto Vera Cruz em 2013 e 2014. Os valores destes anos, constantes na Tabela 9, foram levantados a partir da pesquisa de campo.

Analisando aos dados da Tabela 9, percebem-se algumas diferenças entre os municípios de Porto Vera Cruz, Santo Cristo e Santa Rosa, tanto em volume de recursos envolvidos como em percentuais adquiridos da agricultura familiar. Há claramente uma grande diferença em termos de recursos recebidos do FNDE, fruto da diferença existente entre o número de alunos matriculados na educação básica nestes municípios, conforme Tabela 10.

Tabela 10 - Alunos matriculados na rede pública de educação básica estadual e municipal de 2010 a 2013 nos municípios de Porto Vera Cruz, Santo Cristo e Santa Rosa.

Município Nº de alunos matriculados na rede estadual e municipal 2010 2011 2012 2013

Porto Vera Cruz 400 367 338 313

Santo Cristo 2.531 2.511 2.465 2.408

Santa Rosa 12.181 12.073 12.113 12.107

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do INEP (2016).

No caso do município de Porto Vera Cruz, as transferências anuais nos quatro anos em análise nunca chegaram a atingir R$ 30 mil. Com relação a Santo Cristo, os valores ficaram no período ao redor de R$ 200 mil por ano, e já no caso de Santa Rosa, os valores repassados por ano nos quatro anos sempre ultrapassaram um milhão de reais.

Analisando em específico, o volume de recursos e os percentuais de compra da agricultura familiar dos três municípios, nos referidos quatro anos, observa-se um crescimento contínuo em relação a Porto Vera Cruz, que adquiriu 21,09% em 2011; 36,33% em 2012; 48,65% em 2013 e 72,06% em 2014. Nota-se que apenas no primeiro ano o município não conseguiu atingir o mínimo dos 30% exigidos em lei, ampliando as compras nos anos seguintes e atingindo no último ano um percentual bastante expressivo.

Com relação às aquisições de Santa Rosa, percebe-se que o município conseguiu atingir em todos os anos a exigência legal, mostrando uma evolução contínua nos primeiros anos, pois saiu de 41,40% em 2011 para 63,32% em 2013, com um leve recuo para 57,22% em 2014.

Analisando os dados de Santo Cristo, nota-se que o município conseguiu atingir em todos os anos o percentual mínimo exigido em lei, saindo de 47,09% em 2011 para 83,81% em 2014, registrando com este o maior percentual de compra da agricultura familiar dentre os

69 municípios pesquisados. De acordo com os estudos, entrevistas e análises feitas, isso pode ser atribuído a uma maior quantidade de agricultores familiares em Santo Cristo e também a uma presença maior de agroindústrias familiares, aspectos que contribuem para estes resultados sem, contudo, desconsiderar as agroindústrias e agricultores presentes em Porto Vera Cruz e Santa Rosa.

70 4 POTENCIAIS E LIMITES DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO

ESCOLAR NA PROMOÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR

Neste capítulo analisam-se as potencialidades e limitações do PNAE na promoção da agricultura familiar na perspectiva de uma estratégia de desenvolvimento rural e, mais especificamente, como esta política pública vem estimulando os sistemas agroalimentares locais. Para tanto, o capítulo está estruturado em quatro seções. Na primeira, avalia-se como estão ocorrendo as compras da agricultura familiar para o PNAE em termos de Brasil, evidenciando alguns dados referentes a estas compras e dificuldades alegadas pelos gestores públicos. Na segunda seção, faz-se uma análise de como tais compras estão se dando nos municípios de Porto Vera Cruz, Santo Cristo e Santa Rosa, locais onde desenvolveu-se a pesquisa de campo. Na terceira, destacam-se algumas dificuldades e desafios que necessitam ser enfrentados no âmbito dos mercados institucionais e, na quarta e última seção, evidenciam-se os impactos positivos, tanto diretos quanto indiretos, do PNAE na promoção da agricultura familiar com vistas ao fortalecimento dos sistemas agroalimentares locais.

Para analisar estas questões, além de autores e dados secundários, valeu-se também de algumas informações coletadas na pesquisa de campo e das percepções captadas dos agentes envolvidos localmente na execução dessa política pública.