DIREITO À MORADIA DIGNA E MÍNIMO EXISTENCIAL

Na visão de Doyal e Gough, citados por Paulo Gilberto Cogo Leivas, o conceito de mínimo existencial deve ser extraído a partir da definição de necessidades humanas básicas, que compreendem, na visão dos autores norte-americanos, o que as pessoas precisam alcançar se querem evitar prejuízos graves. Nesse sentido, afirmam que são condições prévias, em toda e qualquer cultura, a saúde e a autonomia, eis que constituem as necessidades humanas mais elementares que formam as pré-condições básicas para evitar prejuízos graves. Ademais, defendem que se faz necessário um padrão de satisfação de necessidades básicas que permita ao indivíduo formular objetivos e ideias necessárias para

uestionar sua forma de vida, participar de um processo político encaminhado para tal fim e, se o desejar, adotar outro tipo de cultura. 137

Todavia, em países de terceiro mundo, um nível excelente da forma proposta acima ainda se parece um tanto quanto utópico, de modo que é possível se extrair níveis mais baixos como uma estratégia em médio prazo. Nesse sentido, pondera Paulo Gilberto Cogo Leivas que essa definição do mínimo existencial, a partir de um standard de vida mínimo aceitável em uma determinada sociedade, parece ser a mais realista, pois o padrão de vida mínimo aceitável na Alemanha, por exemplo, não é o mesmo padrão de vida aceitável no Brasil de hoje.138

Adotando pensamento semelhante, Karine da Silva Cordeiro afirma que o mínimo existencial não é uma categoria universal e uniforme, pois o conjunto de prestações indispensáveis para assegurá-lo varia de acordo com fatores espaciais e temporais, inclusive dentro do mesmo país, estando sujeito a oscilações influenciadas não apenas por aspectos econômicos, mas também pelas expectativas e necessidades do momento.139

A ideia de mínimo existencial foi reconhecida pelo Tribunal Constitucional Federal alemão em 1975, mediante decisão cujos termos destaca que cabe ao Estado assegurar aos cidadãos condições mínimas para uma existência humana digna, devendo o legislador decidir, enquanto ele não tenha tratado das referidas condições mínimas, em qual medida a ajuda social pode e deve ser garantida considerando os meios existentes e outras tarefas estatais de igual nível. 140 Em decisão semelhante, o Tribunal Constitucional português141, em

137

DOYAL, Len; GOUGH, Ian. A theory of human need. New York: The Guilford Press, 1991, apud LEIVAS, Paulo Gilberto Cogo. Teoria dos direitos fundamentais sociais, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, ps. 123-126.

138

Ibidem, p. 126. 139

CORDEIRO, Karine da Silva. Direitos fundamentais sociais: dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais, o papel do Poder Judiciário. Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2012, p. 117.

140

BVerGE 82, 60 I (85). 141

2002, declarou inconstitucional norma que aumentava a idade mínima para percepção de determinado benefício previdenciário por violação a um mínimo para existência digna142.

Entre nós, o cenário trazido à baila pelo art. 1º, inciso III, da Constituição Federal, converge no mesmo sentido, na medida em que o princípio da dignidade humana é reconhecido enquanto fundamento do próprio Estado Constitucional brasileiro. Todavia, antes mesmo, ainda em tempos de regime totalitário, não se pode olvidar, conforme ressalva Edilson Nobre, do histórico julgamento do Habeas Corpus nº 45.323, de relatoria do Ministro Themístocles Cavalcanti. Na oportunidade, a Suprema Corte brasileira salientou que o ato de se tornar impossível o desempenho de uma atividade profissional, que permita ao indivíduo obter os meios de subsistência, equivale a lhe subtrair um pouco de sua própria vida. Assim, embora não concluindo pelo dever do Estado em proporcionar recursos ao indivíduo, sustentou que aquele não pode, sem que haja uma decisão judicial legítima, privar alguém do exercício de atividade lícita, com a qual provem a própria subsistência. 143

Todavia, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, o enfrentamento direto do mínimo existencial se deu através Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 45, que tratou da legitimidade constitucional do Poder Judiciário de exercer o controle de políticas públicas quando está em jogo a concretização de direitos e garantias fundamentais, ressaltando a proteção do que se entende como mínimo existencial, dever que se impõe ao Estado ainda que diante da reserva do possível. 144

142

LEIVAS, Paulo Gilberto Cogo. Teoria dos direitos fundamentais sociais, op. cit., p. 129. 143

NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. O direito brasileiro e o princípio da dignidade da pessoa humana, op. cit., p. 204.

144

Transcrevemos o seguinte trecho da decisão monocrática, de autoria do Ministro Celso de Mello, que merece destaque devido ao seu caráter didático: “a meta central das Constituições modernas, e da Carta de 1988 em particular, pode ser resumida, como já exposto, na promoção do bem-estar do homem, cujo ponto de partida está em assegurar as condições de sua própria dignidade, que inclui, além da proteção dos direitos individuais, condições materiais mínimas de existência. Ao apurar os elementos fundamentais dessa dignidade (o mínimo existencial), estar-se-ão estabelecendo exatamente os alvos prioritários dos gastos públicos. Apenas depois de atingi-los é que se poderá discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em que outros projetos se deverá investir. O mínimo existencial, como se vê, associado ao estabelecimento de prioridades orçamentárias, é capaz de conviver produtivamente com a reserva do possível”. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Informativo nº

Se por um lado há um relativo consenso quanto à necessidade de o Estado disponibilizar um mínimo existencial aos cidadãos, o mesmo não se pode dizer em relação ao conteúdo desse mínimo, tanto em termos quantitativos como qualitativos, não sendo a tarefa das mais fáceis, sobretudo em sociedades pluralistas como a brasileira. Com efeito, questiona- se se deve o Estado garantir apenas a sobrevivência física de seus membros ou propiciar um determinado estandarte de vida. E, neste último caso, indaga-se qual seria o estandarte mínimo necessário e qual o nível e o tipo de prestações são necessários para proporcioná- lo145.

Diante do conceito de dignidade humana neste trabalho adotado, é de se observar que as prestações a serem contempladas pelo mínimo existencial devem assegurar os recursos materiais necessários para que o indivíduo, além de viver de forma saudável, possa participar ativamente dos destinos de sua própria existência e da coletividade em que está inserido. Por isso, é possível desde já estabelecer como premissa inicial que o mínimo existencial deve garantir mais do que a mera sobrevivência física dos indivíduos146, muito embora não caiba ao instituto assegurar todos os requisitos necessários para uma existência digna.147

Ingo Sarlet, em que pese fazê-lo em caráter ilustrativo, apresenta um elenco dos seguintes direitos ligados ao mínimo existencial: saúde, educação, moradia, assistência e previdência social, aspectos nucleares ligados ao direito do trabalho e da proteção ao trabalhador, direito à alimentação, direito ao fornecimento de serviços essenciais como água e saneamento básico, transporte e energia elétrica, além de o direito a uma renda mínima.148

145

CORDEIRO, Karine da Silva. Direitos fundamentais sociais: dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais, o papel do Poder Judiciário, op. cit., p. 111.

146

Ibidem, p. 118. 147

BITENCOURT NETO, Eurico. O direito ao mínimo para uma existência digna. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 118.

148

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional, op. cit., p. 322.

Adotando posicionamentos semelhantes, vale dizer, reconhecendo o direito à moradia como integrante do conteúdo do mínimo existencial, também podem ser citados Ricardo Lobo Torres149, Eurico Bitencourt150, Karine da Silva Cordeiro151 e Luís Roberto Barroso152, não obstante a análise dos citados autores não ultrapassar o aspecto quantitativo, sem adentrar na discussão – que se pretende trazer através do presente trabalho – do conceito de moradia digna.

Ana Paula de Barcellos, adotando visão mais restritiva, defende que o mínimo existencial integra o conteúdo mais essencial da dignidade humana, revestindo-se da condição de regra – e não de princípio – que pode ser extraída diretamente da Constituição da República e que é composta de três elementos: educação fundamental, saúde básica, assistência aos desamparados e o acesso à Justiça.153

No que diz respeito especificamente ao direito à moradia, vale ressaltar que na sua visão mais primitiva, todo e qualquer ser vivo busca em seu habitat natural um local de proteção e de abrigo em face das condições externas. Noutras palavras, o “teto” compreende, no mesmo patamar da alimentação, necessidade essencial para a sobrevivência humana.

Sem um local adequado para proteger a si próprio e a sua família contra as intempéries da vida, sem um local para gozar de sua intimidade e privacidade, enfim, sem um espaço essencial para viver com um mínimo de saúde e bem estar, a pessoa não verá garantida a sua dignidade, sendo através da moradia que se garante o espaço de liberdade da pessoa154.

149

TORRES, Ricardo Lobo. O direito ao mínimo existencial. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 244. 150

BITENCOURT NETO, Eurico. O direito ao mínimo para uma existência digna, op. cit., p. 121. 151

CORDEIRO, Karine da Silva. Direitos fundamentais sociais: dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais, o papel do Poder Judiciário, op. cit., p. 129.

152

BARROSO, Luís Roberto. O começo da história: a nova interpretação constitucional e o papel dos princípios no direito brasileiro. In: BARROSO, Luís Roberto. Temas de direito constitucional. V. III. 2. ed. Renovar: Rio de Janeiro, 2008, p. 52.

153

BARCELLOS, Ana Paula de. A eficácia jurídica dos princípios constitucionais: o princípio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 254.

154

Nesse sentido, Maria Garcia afirma que “habitação e cidadania são componentes que se relacionam: o habitat vem a ser o lugar onde se exerce os direitos e os deveres fundamentais pelos quais se manifesta a cidadania”. 155 Ademais, ressalta também a autora que o direito à habitação se vincula diretamente ao direito à vida e à liberdade, cuja inviolabilidade se encontra garantida pela Constituição no seu art. 5º e “atende a uma necessidade do ser humano, diante da natureza – ou da ‘selva da cidade’, o refúgio animal influindo, por essa forma, também na saúde psíquica do homem”. 156

Entretanto, conforme já exposto, verifica-se certa resistência em se incluir a moradia no conteúdo do mínimo existencial, o que se constata pelo fato de que em algumas convenções regionais sobre direitos humanos não há alusão a este direito humano. Por outro lado, alega-se também que não se pode sustentar, mesmo porque se apresentaria como inalcançável, a existência de um direito subjetivo que obrigasse o Estado a oferecer uma casa a cada cidadão ou a cada família.

De fato, o direito à moradia se destina atender coletividades, e não, especificamente, cada sujeito individualmente considerado, o que provocaria violação do postulado da isonomia diante dos demais indivíduos nas mesmas condições157. Ademais, conforme também já foi ressaltado anteriormente, em Relatório Especial da ONU sobre os direitos de habitação, reconheceu-se que o direito à moradia adequada não implica que o Estado seja obrigado a construir habitação para a população inteira, cumprindo imediatamente com todos os aspectos do direito.

De toda sorte, há de se ressaltar que a construção do conteúdo do mínimo existencial não se faz relevante tão somente no âmbito dos direitos fundamentais sociais de

155

GARCIA, Maria. A cidade e o direito de habitação. In: PIOVESAN, Flávia; GARCIA, Maria (Org.)

Doutrinas essenciais: direitos humanos. Vol. III: Direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais. São

Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 987. 156

GARCIA, Maria. A cidade e o direito de habitação, op. cit., p. 987. 157

aplicação imediata e cujo conteúdo possa ser exigir diretamente do Estado mediante intervenção do Poder Judiciário. Isso porque o mínimo existencial também deve funcionar como parâmetro a ser alcançado pelo Legislador e pela Administração Pública na promoção das políticas públicas.

Por outro lado, destaca-se que o direito fundamental social à moradia abrange um conjunto heterogêneo de posições jurídicas, objetivas e subjetivas, assumindo uma dupla feição defensiva e prestacional. Assim, esclarece Ingo Sarlet que na sua condição como direito de defesa (negativo) a moradia se encontra protegida contra a violação por parte do Estado e dos particulares, no sentido de um direito da pessoa a não ser privada de uma moradia digna, inclusive para efeitos de proibição de retrocesso. Como exemplo, cita a jurisprudência consolidada no sentido de considerar inconstitucional a legislação que permitia a penhora do bem do fiador, em detrimento dos direitos do credor, quando existissem outros meios de assegurar o pagamento do débito.158

Além do mais, conforme será abordado em item vindouro, integra o âmbito de proteção do direito fundamental social à moradia a segurança na posse, de modo que de nada adianta se garantir o mencionado direito através de programas de habitação de interesse social sem que o beneficiário esteja resguardado através de um título idôneo que lhe proteja em face de terceiros, o que termina sendo prática corriqueira na experiência brasileira de políticas habitacionais.

Nesse sentido, se através de um determinado programa de habitação é entregue a um determinado cidadão uma unidade habitacional sem o título de propriedade – ou de outro direito real similar –, nasce para ele o direito subjetivo à regularização fundiária do referido imóvel. A própria legislação garante ao cidadão o direito subjetivo à regularização

158

SARLET, Ingo Wolfgand. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional, op. cit., p. 330.

fundiária em situações como a usucapião de terras urbanas e rurais, bem como através da concessão especial de uso para fins de moradia, instrumentos que serão mais bem analisados em capítulos futuros.

Noutro pórtico, em situações de áreas de risco, é comum a instauração de inquéritos civis e a propositura de ações civis públicas, instrumentos através dos quais o Ministério Público busca que o Estado seja obrigado a promover a remoção das pessoas em situação de perigo dentro de um prazo cuja razoabilidade na sua imposição deve levar em conta as dificuldades inerentes aos programas de habitação de interesse social.

No mesmo sentido, Ingor Sarlet, novamente, ressalta que o direito à moradia depende tanto de medidas de ordem normativa como de prestações materiais, que podem abarcar “a concessão de financiamentos a juros subsidiados para aquisição de moradias, como até mesmo o fornecimento de material para a construção de uma moradia própria, entre outras tantas alternativas que aqui poderia ser citadas”.159

De toda sorte, o que importa, para efeitos deste item, é a demonstração de como o direito fundamental social à moradia integra o conjunto dos direitos ligados ao mínimo existencial para uma vida com dignidade e a ressalva de que isso se dá a despeito de não possuir o mencionado direito o mesmo nível de justiciabilidade apresentado por outros direitos fundamentais sociais como o direito à saúde e à educação básica.