5.1. Tomada de posições favoráveis aos queixosos a) Recomendação
Recomendação n.º 3/A/14 Proc. Q-6808/13
Entidade visada: Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis Data: 2014/07/18
Assunto: Competência das câmaras municipais em matéria de contraordenações
rodoviárias para processamento e aplicação de coimas
Sequência: Não acatada
Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro e em face das moti- vações seguidamente apresentadas, Recomendo a V. Exa que:
Dê cumprimento ao disposto no n.º 1 do artigo 169.º do Código da Estrada, encami- nhando todos os autos de contraordenação por estacionamento irregular para instrução pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária.
§1. A questão das competências das câmaras municipais
1. Constitui contraordenação estacionar veículos por tempo superior ao estabelecido ou sem pagamento da taxa fixada, nos termos do artigo 71.º do Código da Estrada (119).
2. Assim, ao abrigo do artigo 170.º, ainda do Código da Estrada, quando qualquer autoridade ou agente de autoridade presenciar contraordenação rodoviária no exercício das suas funções de fiscalização, deve levantar ou mandar levantar auto de notícia, men- cionando os factos que constituem a infração, o dia, a hora, o local e as circunstâncias em que foi cometida, o nome e a qualidade da autoridade ou agente de autoridade que a pre- senciou, a identificação dos agentes da infração e, quando possível, de, pelo menos, uma testemunha que possa depor sobre os factos.
3. O n.º 1 do artigo 169.º do Código da Estrada prevê que o processamento das contra- ordenações rodoviárias e a aplicação das respetivas coimas compete à Autoridade Nacio- nal de Segurança Rodoviária (120).
4. Nos termos dos Despachos n.os 6837/2005 (2.ª série), 6838/2005 (2.ª série),
19642/2007 (2.ª série), n.º 2602/2008 (2.ª série) e n.º 10549/12 (2.ª série), o auto de notícia previsto no referido artigo 170.º do Código da Estrada deve ser levantado com a utilização dos impressos de modelo exclusivo da Imprensa Nacional Casa da Moeda (INCM), caso a entidade fiscalizadora não tenha possibilidade de proceder à sua impressão informática.
5. Auto que é levantado em quadruplicado, destinando-se o original a servir de base ao processo de contraordenação, o duplicado à recolha de dados para o sistema informático, o triplicado à notificação do arguido e o quadruplicado ao arquivo no organismo que levan- tar o auto.
6. O mesmo auto deve identificar a entidade fiscalizadora, no cabeçalho, e conter o número de código do organismo que proceder ao levantamento.
7. E está igualmente contemplada a adaptação dos impressos destinados à utilização pelas câmaras municipais na fiscalização do estacionamento, sendo o escudo da República e a menção «Ministério da Administração Interna», substituídas pela menção «Câmara Municipal de...» e pela identificação da norma que equipara o autuante a agente de autoridade.
8. Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 369/99, de 18 de setembro, com a redação confe- rida pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, estabelece o regime de distribui- ção do produto das coimas por infrações rodoviárias e dispõe que as receitas provenientes das coimas por contraordenações ao Código da Estrada, cujos processos sejam instruídos pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, revertem para o Estado (40%), para a
(119) O Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de fevereiro, veio a ser modificado, por último, pela Lei n.º 72/2013, de 3 de setembro, alterações que entraram em vigor a 1 de janeiro de 2014.
(120) Isto, sem prejuízo de o novo n.º 7 prever agora — o que é uma inovação — que a competência para o processa- mento das contraordenações pode ser atribuída à câmara municipal, mediante procedimento ainda não regulamentado.
entidade em cujo âmbito de competência fiscalizadora for levantado o auto de contraorde- nação (30%) e para a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (30%).
9. Não está previsto que tais receitas possam reverter para os municípios.
10. É certo que compete às câmaras municipais, no âmbito das suas competências de organização e funcionamento dos respetivos serviços, e de gestão corrente, deliberar sobre o estacionamento de veículos nas ruas e demais lugares públicos [alínea u), do n.º 1, do artigo 64.º, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que estabelece o regime jurídico do funciona- mento dos órgãos dos municípios e das freguesias, assim como as respetivas competências], competência que decorre, aliás, da regra prevista no artigo 70.º do Código da Estrada, sobre a possibilidade de ser limitada no tempo a utilização de parques e zonas de estacionamento, ou de esta ser sujeita ao pagamento de taxa.
11. Do mesmo passo, o regime relativo às condições de utilização dos parques e zonas de estacionamento, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 81/2006, de 20 de abril, igualmente atribui às câmaras municipais competência para aprovar a localização de parques ou zonas de esta- cionamento, as condições de utilização e as taxas devidas.
12. Assim, no que concerne ao estacionamento, compete às câmaras municipais deliberar sobre o estacionamento, aprovar a localização de parques ou zonas de estacionamento, as condições de utilização e as taxas devidas, fiscalizar o estacionamento de duração limitada na via pública, levantar autos de notícia e, até, proceder às intimações e notificações previstas no Código da Estrada.
13. Também é relevante destacar que o Decreto-Lei n.º 327/98, de 2 de novembro, veio equiparar a agente de autoridade administrativa para exercício das suas funções de fiscaliza- ção o pessoal das entidades a que, no âmbito autárquico, incumbe a fiscalização do estaciona- mento de duração limitada na via pública, cabendo-lhe o levantamento de autos de notícia e proceder às intimações e notificações previstas no Código da Estrada.
14. Contudo, apenas a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária pode processar contraordenações rodoviárias e aplicar as respetivas coimas por estacionamento de veículos por tempo superior ao estabelecido ou sem pagamento da taxa fixada.
§2. A instrução do processo aberto no Provedor de Justiça
15. Têm sido apresentadas ao Provedor de Justiça inúmeras queixas relativas à circunstância de o município a que V. Exa. preside instruir e decidir processos de contraor- denação por estacionamento irregular.
16. Materializando o objeto das queixas, foi enviada a este órgão do Estado cópia de noti- ficação de contraordenação, bem como de decisão proferida no procedimento.
17. Após o cumprimento do dever de audição prévia da entidade visada, a Câmara Muni- cipal de Oliveira de Azeméis transmitiu(121) que é «da competência do presidente da Câmara
determinar a instrução dos processos de contraordenação e aplicar as coimas, nos termos da lei, com faculdade de delegação em qualquer dos restantes membros da Câmara».
18. Em termos preliminares, foi transmitida a posição deste órgão do Estado sobre a questão da competência das câmaras municipais neste domínio e solicitada a reposição da legalidade, pedido que não teve acolhimento.
§3. As posições do Ministério Público, da Administração e do legislador
19. Faço notar que, em datas recentes, o entendimento deste órgão do Estado sobre a questão da instrução por câmaras municipais de procedimentos contraordenacionais por infrações ao Código da Estrada foi corroborado pelo Ministério Público: tanto o Procura- dor da República junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto como o Procurador da República junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro decidiram desencadear ações administrativas especiais de impugnação de normas(122) dos regulamentos municipais
do Porto e de Aveiro, a pedido do Provedor de Justiça.
20. Anteriormente, já o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República se havia pronunciado(123) no sentido de que
«se o Código da Estrada ou legislação complementar contiver já previsão de uma contraorde- nação e respetiva coima, não pode surtir eficácia uma postura ou regulamento municipal que venha a dispor também sobre a matéria, quer a sanção seja menor quer mais elevada. A ser válida, mesmo que repetida e “expressis verbis”, acarretaria consequências, pelo menos, na competência para o seu julgamento, o que não pode admitir-se com base na hierarquia das normas»(124).
21. E diversos órgãos e entidades administrativas têm tomado posição neste mesmo sen- tido. Já em 2003, a Associação Nacional de Municípios Portugueses enviou aos seus associa- dos um ofício circular alertando para a falta de competência das câmaras municipais para decidir os processos de contraordenação, referindo expressamente que
«as infrações ao estacionamento de duração limitada, bem como a quaisquer outras nor- mas previstas no Código da Estrada, estão sujeitas à aplicação das regras estradais, sendo a enti- dade competente para decidir os processos de contraordenação a Direção-Geral de Viação ou o Governo Civil do distrito onde a infração foi praticada»(125)(126).
(122) Constam como anexos à Recomendação as cópias das petições iniciais da Ação Administrativa Especial de Impugnação de Normas n.º 2373/13.6 BEPRT, contra o Município do Porto, e Ação Administrativa Especial de Impugnação de Normas n.º 23/2013, contra o Município de Aveiro.
(123) Parecer n.º 25/1994.
(124) O texto integral do parecer pode ser consultado em: http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/6be0039071f61a6180256 8c000407128/dce16945b161ed328025661700425930?OpenDocument
(125) Atualmente, o processamento das contraordenações rodoviárias e a aplicação das respetivas coimas compete à Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, ao abrigo do artigo 169.º do Código da Estrada.
22. Em tempos, também a já extinta Direção-Geral de Viação pronunciou-se sobre o assunto, em ofício dirigido ao Diretor-Geral da Administração Autárquica, concluindo que «a entidade competente para decidir os referidos processos de contra-ordenação (...) não [será] o presidente da câmara que levantou o auto de contra-ordenação»(127).
23. Mais recentemente, a própria Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária diri- giu comunicação à Câmara Municipal do Porto transmitindo posição semelhante, no sen- tido de que «(...) o processamento das contraordenações rodoviárias compete à ANSR e a competência para a aplicação das coimas e sanções acessórias pertence ao presidente desta Autoridade (cfr. n.º 1 e 2 do citado art.º 169.º)»(128).
24. E, em 26 de abril de 2013, foi publicada a Portaria n.º 254/2013, do Ministro da Administração Interna(129), cujo preâmbulo refere que «cabe à Autoridade Nacional de
Segurança Rodoviária (ANSR) a coordenação da fiscalização do trânsito, bem como asse- gurar o processamento e gestão dos autos levantados por infrações ao Código da Estrada e legislação complementar (...)»; e a última versão do Código da Estrada, resultante da aprovação da já referida Lei n.º 72/2013, acrescentou um n.º 7 ao artigo 169.º dispondo que:
«a competência para o processamento das contraordenações previstas no artigo 71.º e a com- petência para aplicação das respetivas coimas e sanções acessórias podem ser atribuídas à câmara municipal competente para aprovar a localização do parque ou zona de estacionamento, por desig- nação do membro do Governo responsável pela área da administração interna, mediante proposta da câmara municipal, com parecer favorável da ANSR, desde que reunidas as condições definidas por portaria do membro do Governo responsável pela área da administração interna».
§4. As conclusões
25. Do exposto permite-se extrair as seguintes conclusões:
1.ª As infrações por estacionamento em zonas de duração limitada são previstas e puni- das pelo Código da Estrada.
2.ª A tramitação dos respetivos processos é da competência da Autoridade de Segu- rança Rodoviária.
3.ª Às câmaras municipais apenas compete a determinação da localização e condições de utilização dos parques e zonas de estacionamento, bem como a respetiva fiscalização.
4.ª A Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis não tem competência para instruir e decidir procedimentos de contraordenação por estacionamento irregular, nem tão pouco constitui receita municipal o produto das coimas provenientes daqueles processos.
(127) O documento consta como anexo à Recomendação. (128) O documento consta como anexo à Recomendação. (129) Diário da República, 2.ª série, n.º 81.
26. Permito-me lembrar a V. Exa. a circunstância de a formulação da presente Reco- mendação não dispensar, nos termos do disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 38.º da Lei n.º
9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro a comunicação a este órgão do Estado da posição que vier a ser assumida em face das respetivas conclusões, no prazo de 60 dias a contar da sua receção.
27. Informo também V. Exa. de que, decorrido o prazo acima referido sem que a pre- sente Recomendação se mostre acatada, ponderarei comunicar a situação à entidade judi- cial competente, à semelhança do que foi feito relativamente às Câmaras Municipais do Porto e de Aveiro.
Em resposta, a autarquia de Oliveira de Azeméis comunicou o não acatamento da Recomendação alegando, entre outros argumentos já anteriormente invocados, o poder regulamentar do município.
Reconhecendo a intransigência da autarquia e considerando esgotadas as possibilida- des de resolver satisfatoriamente a questão que lhe fora submetida, entendeu o Provedor de Justiça fazer uso da faculdade prevista no n.º 5 do artigo 38.º do Estatuto e comunicar à Assembleia Municipal de Oliveira de Azeméis a posição consubstanciada na Recomen- dação n.º 3-A/2014.
Como argumento acrescido, igualmente chamou a atenção para recente a decisão do 1.º Juízo Criminal do Tribunal Judicial de Oliveira de Azeméis(130), que — talqualmente
ao defendido pelo Provedor de Justiça — considerou nula uma decisão administrativa tomada em processo de contraordenação rodoviária por estacionamento ilegal, com base na incompetência da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis.
O Provedor de Justiça reiterou, pois, o que se afigura sobejamente demonstrado que a Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis não tem competência para instruir e decidir procedimentos de contraordenação por estacionamento irregular, nem tão pouco consti- tui receita municipal o produto das coimas provenientes daqueles processos.
b) Sugestões
Proc. Q-7011/12
Entidade visada: Presidente da Câmara Municipal do Porto Data: 2014/09/26
Assunto: Sinalização temporária
Sequência: Sem objeções do destinatário
(130) Sentença proferida no âmbito do processo n.º 2396/12.2RBOAZ do 1.º Juízo Criminal do Tribunal Judicial de Oliveira de Azeméis.
O Provedor de Justiça dirigiu uma comunicação ao Senhor Presidente da Câmara Municipal do Porto sobre os casos de proibição temporária de estacionamento, em vir- tude da realização de trabalhos na via pública, que amiúde suscitam a intervenção fiscali- zadora e sancionatória da Polícia Municipal do Porto.
De acordo com as disposições do Regulamento de Sinalização do Trânsito, a sinali- zação temporária destina-se a prevenir os utentes da existência de obras ou obstáculos ocasionais na via pública e a transmitir as obrigações, restrições ou proibições especiais que temporariamente lhes são impostas.
Assim, um sinal de proibição de estacionamento pode ser colocado dentro de uma zona regulada por sinalização temporária devidamente delimitada, significando que, no local onde tal sinal vertical se encontra colocado, o estacionamento é proibido durante o período em que decorram as obras ou os trabalhos de remoção do obstáculo que motiva- ram a delimitação da zona regulada por sinalização temporária.
Nestes termos, o estacionamento de um veículo dentro de uma zona regulada por sina- lização temporária, em local onde se encontre colocado o respetivo sinal, consubstancia a prática de contraordenação rodoviária, autorizando o bloqueamento e a remoção do veí- culo, caso constitua evidente perigo ou grave perturbação para o trânsito — remoção que deverá ser feita para local adequado, de modo a que os trabalhos da obra ou da remoção do obstáculo possam decorrer sem problemas.
Contudo, sempre que um veículo já se encontre estacionado antes de ser delimitada a zona regulada por sinalização temporária, não existe a prática de qualquer ilícito.
Ora, os diversos casos que haviam sido trazidos ao Provedor de Justiça relativamente à atuação da Polícia Municipal do Porto relacionada com o estacionamento automóvel em desrespeito por sinalização temporária justificaram uma tomada de posição deste órgão do Estado.
É que diversas vezes é alegado que o estacionamento ocorrer em momento anterior à colocação da sinalização.
Defendeu o Provedor, então, que nas situações em que os serviços camarários e as for- ças policiais intervêm em termos fiscalizadores ou sancionatórios por violação da proi- bição temporária de estacionamento imposta pela realização de trabalhos na via pública, justificar-se-ão especiais prudência e ponderação.
Em concreto, o Provedor de Justiça deixou as seguintes sugestões, como forma de garantir o efetivo direito de defesa dos cidadãos afetados pelo uso de sinalização temporária:
- A devida publicitação da alteração temporária de regras, designadamente nos locais afetados, mesmo que através de meios informais e sem custos relevantes (lembrou a pos- sibilidade de serem distribuídos avisos no comércio local);
- A colocação atempada da sinalização de trânsito, permitindo o efetivo conheci- mento por parte dos automobilistas;
- Uma atuação preferencialmente pedagógica dos agentes da Polícia Municipal, aten- dendo a que grande parte das práticas violadoras da sinalização temporária resulta, tão- -somente, de compreensíveis automatismos por parte dos automobilistas, designada- mente dos moradores nas zonas intervencionadas.
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Proc. Q-7635/13
Entidade visada: Instituto dos Registos e do Notariado, IP Data: 2014/07/08
Assunto: Cartão de Cidadão. Adoção plena. Segredo da identidade Sequência: Acatada com a aprovação de legislação sobre a matéria
Foi solicitada a intervenção do Provedor de Justiça por cidadão que entendia que os procedimentos fixados para a emissão do Cartão de Cidadão são incompatíveis com o segredo da identidade garantido pelo artigo 1985.º do CC, no âmbito do processo de adoção plena.
De facto, este articulado determina que a identidade do adotante não pode ser revelada aos pais naturais do adotado, salvo declaração expressa em contrário daquele.
Mas a informação, que deveria ser sigilosa, vem a estar acessível, através de cada uma das respetivas bases de dados, a quem já for detentor dos números constantes do Cartão do Cidadão. De facto, a criança adotada plenamente mantem-nos nas identificações civil, fiscal e de segurança social e ainda enquanto utente dos serviços de saúde.
No âmbito da instrução, foi ouvido o Instituto dos Registos e do Notariado, IP, mor- mente no sentido de apurar se tal questão fora já objeto de ponderação e se se justificaria a adoção de medidas propiciadoras de garantias adicionais do segredo da identidade. Em resposta, aquele organismo deu conta da pronúncia do respetivo Conselho Consultivo, através de deliberação de 18 de outubro de 2013(131), já homologada. Na mesma, e em sín-
tese, conclui-se pela necessidade de alteração da Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro (Cartão de Cidadão), mediante o aditamento de um n.º 5, ao respetivo artigo 17.º, sendo proposta a seguinte redação:
«A requerimento do interessado ou do seu representante legal, pode ser atribuído um novo número de identificação civil, mediante despacho do Presidente do Instituto dos Registos e do Notariado, IP, nos seguintes casos:
a) Usurpação de identidade, falsificação ou uso de documento alheio, desde que o respetivo documento de identificação se encontre dentro do prazo de validade;
b) Adoção plena;
c) Mudança de sexo no registo civil e correspondente alteração do nome próprio».
Face às concretas situações chegadas ao conhecimento deste órgão do Estado, mas também ao alcance das alterações sugeridas pelo IRN, entendeu o Provedor de Justiça ser também indispensável a audição do Ministério da Justiça. De facto, a Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, que cria o Cartão de Cidadão e rege a sua emissão e utilização, foi aprovada na sequência de proposta de lei, pelo que importava apurar se estava a ser ponderada a alteração daquele diploma.
Em resposta, o gabinete da Senhora Ministra da Justiça informou que o referido IRN «está incumbido de apresentar um projeto legislativo que altere o regime vigente».
Tendo presente a posição assumida pelo IRN, no sentido da alteração pretendida, mas também o normal desenvolvimento do processo legislativo, entendeu-se não se justificar a continuação da instrução.
Sem embargo, não deixou de se sugerir às entidades públicas envolvidas que atendes- sem tanto à importância de uma tão célere quanto possível resolução das situações des- critas, quanto à necessidade de garantir que, nas situações agora em causa, as alterações englobem não apenas a substituição do número de identificação civil, mas também dos números relativos ao fisco, à segurança social e ao Serviço Nacional de Saúde.
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Proc. Q-7357/13
Entidade visada: EMEL — Empresa Pública de Estacionamento de Lisboa, EEM Data: 2014/01/20
Assunto: Devolução das taxas de bloqueamento, remoção e depósito em caso de
arquivamento do processo de contraordenação, por prescrição
Sequência: A EMEL procedeu à devolução das taxas pagas face à prescrição do
processo contraordenacional, de acordo com a Recomendação n.º 5/B/2012
Foi dirigida queixa ao Provedor de Justiça relativa a uma contraordenação rodoviária em cujo âmbito havia sido prestado depósito como garantia de pagamento.
Na sequência das diligências de instrução realizadas pela Provedoria de Justiça junto da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, foi proferida decisão administrativa, determinando o arquivamento do processo de contraordenação, por prescrição, e, conse- quentemente, foi também ordenada a devolução do depósito prestado.