Diretrizes gerais para a formatação de um design institucional participativo

É necessário atentar para os aspectos gerais que devem orientar a reconfiguração dos mecanismos institucionais de participação. À primeira vista, pode-se pensar que o redesenho das instituições do estado de modo a torná-las mais favoráveis à participação dos cidadãos tem a ver apenas com o oferecimento de canais mais adequados de input. A idéia desenvolvida nesta tese, entretanto, refere-se ao argumento de que outras dimensões, além da disponibilidade de canais de participação, estão envolvidas.

Ao lado de autores como Michael Delli Carpini (2000) e Verba, Schlozman e Brady (1995), sustenta-se que, para se engajarem politicamente, os cidadãos precisam não apenas de (1) oportunidades, isto é, de canais de input que materializem meios apropriados, mas também de (2) motivação (senso de responsabilidade, satisfação, confiança nas instituições, crença de que a participação será devidamente considerada e que fará a diferença) e de (3) habilidades (este aspecto se relaciona, sobretudo, à disponibilidade de informação e educação formal).

Em outras palavras, é preciso enxergar a promoção de redesenhos institucionais com vistas a fortalecer a participação como uma tarefa composta por dimensões diferenciadas. Isso porque, além da necessidade de recursos participativos em si, é essencial que se fomente a existência de recursos que facilitem e que estimulem a participação política dos cidadãos. Estes diferentes aspectos são essenciais para se delinear a própria noção de participação política que permeia este trabalho.

As direções de redesenho aqui propostas implicam, então, um programa de atividades a ser desempenhado, concomitantemente, pelas instituições do estado democrático. Assim, para que o processo participativo de feições institucionais seja pensado de forma integral, é importante não apenas redesenhar e oferecer mecanismos de input, mas, também, possibilitar que os cidadãos se sintam motivados a empregar os mecanismos e que façam um uso apropriado e proveitoso destes recursos. Cada uma das três lâminas que compõem o fundamento destas frentes de atividades será detalhada a seguir.

Design institucional e cultivo de habilidades necessárias à participação

Não há dúvidas acerca da importância da aquisição de habilidades e de informação política de qualidade para que se participe de maneira adequada. A capacidade de organização dos cidadãos, o conhecimento acerca do funcionamento das instituições, seus trâmites e jurisdições e a aquisição de dados factuais sobre personalidades, agendas, eventos e acontecimentos políticos são valores previstos mesmo no projeto original de democracia liberal. Autores como John Stuart Mill conferem um espaço privilegiado para a educação e o esclarecimento dos cidadãos a fim de possibilitar um maior discernimento acerca de como a coisa pública vem sendo conduzida.

Tal patamar conferido à informação e às habilidades cívicas permanece em alta conta mesmo nos escritos de autores mais recentes. Conforme exposto no capítulo anterior, Benjamin Barber (2004), Carole Pateman (1992) e mesmo autores filiados ao modelo liberal de democracia, como Robert Dahl (2001), consideram o acesso aos conteúdos cognitivos do universo político exigência fundamental do regime democrático de governo125.

Ainda que seja um requisito tão importante, pode-se apontar um conjunto de autores para quem os cidadãos estão longe de alcançar um nível minimamente aceitável de informação para uma participação política efetiva. Norberto Bobbio (2000) sustenta que os cidadãos continuam a demonstrar um conhecimento limitado em relação aos fenômenos e fatos concernentes ao domínio da política, o que seria mais uma promessa não cumprida pela democracia. John Gastil (2000) enfatiza que poucos cidadãos se informam sobre política, e quando o fazem, dão preferência àquelas visões, dados e argumentos que apenas vêm para solidificar suas convicções e ideologias internas previamente adquiridas. Michael Delli Carpini e Scott Keeter (1996), no livro What Americans Know about Politics and Why It Matters, sumarizam muito das conclusões destes autores ao afirmarem que os cidadãos apresentam um conhecimento abaixo do necessário para um desempenho político satisfatório. Do ponto de vista

125 _{Dahl ressalta o papel das instituições políticas enquanto fontes de estímulo para a aquisição de informação}

política: “Se devem ser competentes, os cidadãos não precisariam de instituições políticas e sociais para ajudá-los? É indiscutível. As oportunidades de adquirir uma compreensão esclarecida das questões públicas não são apenas parte da definição de democracia. São a exigência para se ter uma democracia. [...] É justamente por isso que os defensores da democracia sempre dão um lugar privilegiado à educação – e a educação cívica não exige apenas a escola formal, mas também a discussão pública, a deliberação, o debate, a controvérsia, a pronta disponibilidade de informação confiável e outras instituições de uma sociedade livre” (DAHL, 2001, p. 93). Dentre outros autores a argumentarem a favor de dispositivos de provimento de informação para se possibilitar que os cidadãos participarem de modo mais apropriado está Creighton (2005).

destes estudiosos, tal fenômeno é motivo de lamentação, visto que os recursos de comunicação e informação apenas se multiplicaram nas últimas décadas126.

... in spite of concerns over the quality of education, the decline in newspaper readership, the rise of sound-bite journalism, the explosion in national political issues, and the waning commitment to civic engagement, citizens appear no less informed about politics today than they were half a century ago. […] [entretanto] in spite of an unprecedented expansion in public education, a communications revolution that has shattered national and international boundaries, and the increasing relevance of national and international events and policies to the daily lives of Americans, citizens appear no more informed about politics127_{(DELLI CARPINI e KEETER, 1996, p. 133).}

Por ser uma exigência tão importante e por vir enfrentando dificuldades, pelo menos de acordo com a conclusão destes estudiosos, considera-se que o redesenho das instituições do estado para se fomentar a participação dos cidadãos deve pôr luz sobre as formas de acesso à informação em quantidade e qualidade adequadas. O aperfeiçoamento deste aspecto visa possibilitar a interferência e o controle mais consistentes em relação aos negócios públicos.

O design de iniciativas de participação precisa projetar de modo cauteloso a forma pela qual se dará a prestação de informação política, que deve ter entre suas características a qualidade, a quantidade, a pluralidade e a neutralidade. James Creighton (2005, p. 91-127) cita uma série de técnicas para se prestar informação aos cidadãos com este perfil. Dentre os principais artifícios, podem ser citados:

- Conferências apreciativas: Consistem de eventos que envolvem determinada comunidade por alguns dias a fim de fazer os cidadãos tomarem conhecimento e, na medida do possível, convergirem acerca dos pontos principais sobre os quais deve recair a atenção das instituições públicas.

- Conselhos e forças-tarefa: Grupos que representam interesses ou especialidades diversas participam de encontros com públicos de cidadãos, na intenção de informar e tirar dúvidas. Esta técnica é exemplificada com a realização de apresentações para grupos

126 _{Outras referências importantes sobre este assunto são Althaus (1998) e Gilens (2000).}

127 _{Tradução própria: “… não obstante as preocupações acerca da qualidade da educação, o declínio da leitura de}

jornais, o crescimento do jornalismo de sound-bite, a maior proeminência dos temas de política nacional e o minguante comprometimento concernente ao engajamento cívico, os cidadãos parecem estar não menos informados acerca de política hoje quanto eles estavam há um século. [...] [entretanto] não obstante uma expansão sem precedentes da educação pública, de uma revolução das comunicações que abalou as fronteiras nacionais e internacionais e a crescente relevância de eventos e políticas nacionais e internacionais sobre a vida diária dos americanos, os cidadãos não parecem estar mais informados sobre política”.

comunitários, sendo um dos intuitos principais a aproximação com líderes e a construção de laços de confiança entre sociedade e estado.

- Reuniões informais: Ocasiões nas quais os cidadãos são convidados a discutir em particular determinadas questões e trocar informações.

- Realização de entrevistas coletivas para dar visibilidade a determinada questão e aos dilemas em jogo e aparições em programas e matérias jornalísticas a fim de elucidar um conjunto de tópicos que faz parte das preocupações do tema em pauta.

- Distribuição de materiais (chamados comumente de press-kits) aos repórteres e veículos de comunicação contendo as informações mais relevantes sobre determinada questão.

- Inserções em jornais e publicidade paga.

- Painéis de exibição em locais públicos: Ruas, shoppings, praças e eventos esportivos podem ser considerados espaços privilegiados de prestação de informações.

- Oferecimento de um número de telefone para detalhamento de determinadas propostas.

- Envio por correio de relatórios e demais documentos.

- Envio de informativos com periodicidade definida para se manter os cidadãos atualizados.

- Emprego da Internet, uma vez que as redes de comunicação digital servem como repositório de dados, provedor de informações e convêm no que concerne à elucidação de dúvidas por meio de atendimento online.

De acordo com o que se pode notar, estas técnicas têm o objetivo de criar um ambiente informacional favorável a uma participação mais instruída dos cidadãos. Algumas destas técnicas promovem uma interação mais próxima entre agentes institucionais e cidadãos. Outras são planejadas por instituições do estado com o objetivo de esclarecer os cidadãos a partir de consulta a especialistas e avaliação de prós e contras a envolverem um tópico peculiar. Há recursos, ainda, a ofertarem informações factuais, apenas para esclarecer determinada questão ou orientar quanto ao encaminhamento de certas demandas. Percebe-se que cada uma destas maneiras de prover informação ao público parece mais apropriada a casos peculiares que, por suas características, vão exigir maior ou menor envolvimento e discernimento dos cidadãos.

Sendo assim, a lista acima funciona mais como um conjunto de sugestões cuja plausibilidade da aplicação deve ser pensada caso a caso.

O importante, destaca Creighton (2005), é que estas ferramentas sejam empregadas de maneira a prestar a maior quantidade e qualidade possível de informações aos cidadãos, devendo-se conferir atenção especial à neutralidade dos dados ofertados. Ou seja, para este autor, os cidadãos sabem identificar o quão tendenciosas podem ser aquelas informações políticas ofertadas, por exemplo, ao longo de campanhas eleitorais ou cuja origem se encontra nos gabinetes parlamentares e nas assessorias de comunicação do governo. Por outro lado, os programas do governo que visam incrementar a participação não podem aderir a este tipo de contemplação de interesses de grupos, pois, caso a esfera civil assim perceba, a tendência será de desconfiança e de descrédito em relação aos promotores das iniciativas. Assim, deve-se tomar a importância da confiabilidade das instituições, das orientações informacionais e das ferramentas que elas prevêem com vistas a fomentar a participação.

Se a posse de informação política de qualidade e a aquisição de habilidades podem ser trabalhadas junto aos cidadãos através de uma formação educacional mais apropriada e da oferta de dados sobre temas específicos, deve-se ressaltar que um repertório apropriado de cognição política não preenche os requisitos de aperfeiçoamento de uma cultura cívica orientada para a participação dos cidadãos. Além de informações e habilidades para participar, deve-se compreender que os cidadãos precisam se sentir estimulados a atuarem politicamente e a confiarem no regime político. Estes aspectos apontam, então, para o senso de motivação que também deve atuar como guia no redesenho das instituições do estado.

Design institucional e motivação à participação

Este trabalho sustenta que a promoção e a implementação de dispositivos participativos é uma iniciativa merece destaque no redesenho institucional a fim de reverter problemas testemunhados nas práticas relativas à democracia. Por outro lado, contudo, é necessário verificar até que ponto tais mecanismos, uma vez oferecidos, vêm sendo efetivamente empregados. Isto porque certos autores vão diagnosticar que, mesmo com a existência de determinados dispositivos de participação, a esfera civil não tem interesse em participar, o que

confirma um diagnóstico já tradicional de desconfiança, apatia ou insatisfação com as instituições do estado (CARVALHO, 2003; FERNANDES, 1976). Tal fenômeno exige, nestes termos, um esforço do estado não apenas em oferecer mecanismos de intervenção, mas, também, de estimular seu uso.

John Gastil (2000) é um dos autores que consideram que o estado pode ser um forte elemento na reversão da tendência de declínio da confiança dos cidadãos na democracia. Isto é, para ele, as instituições do estado têm a capacidade de atuar enquanto indutoras da formação de capital social na medida em que fomentam habilidades e sentimentos cívicos nos cidadãos (GASTIL, 2000, p. 178).

O argumento de autores como Gastil (2000) é o de que, em um cenário marcado pela desconfiança e insatisfação em relação aos agentes e instituições políticos, não se pode, isoladamente, oferecer recursos de participação, mas deve-se, paralelamente, reconquistar-se a confiança dos cidadãos. Se tal dificuldade não for tratada com a devida cautela, dificilmente a esfera civil tomará o recurso como legítimo ou terá disposição de se envolver, ainda que tenha adquirido informação política relevante e de qualidade e que tenha à sua disposição recursos e instrumentos institucionais de participação adequados128.

Dentre os passos mais importantes a serem dados pelas instituições para se ganhar a confiança dos cidadãos está a demonstração de que as ferramentas são efetivas e a confirmação de que o estado vai considerar as contribuições. Estas providências tendem, ao longo do tempo, a solidificar um sentimento de respeito e credibilidade por parte dos cidadãos em relação às instituições políticas e suas iniciativas.

Neste sentido, de acordo com Almond e Verba (1963), a sensação dos cidadãos de que podem participar e influenciar aumenta a legitimidade e a estabilidade do sistema político (p. 204). A pesquisa empírica conduzida por estes autores conclui que aqueles cidadãos com maior senso de competência política (ou seja, que crêem que podem influenciar e se sentem estimulados a intervir) consideram, adicionalmente, que a democracia é o regime de governo mais adequado (p. 205). Almond e Verba acabam por reforçar, assim, a idéia de que o redesenho institucional com vistas a fomentar a participação deve considerar cuidadosamente o cultivo de sentimentos de

128 _{Michael Schudson (1995) afirma, por sua vez, que não é fácil criar nos cidadãos um sentimento de apego às}

instituições da democracia, devendo-se destacar que tal processo, ainda que plausível, é lento e requer uma atuação adequada das instituições do campo político. Para este autor: “Demasiada crítica contemporânea fala como se a democracia com enraizamento popular fosse algo que brotasse da terra, de forma espontânea e natural, sem intervenção ou moldagem das estruturas ou das instituições políticas” (SCHUDSON, 1995, p. 150).

eficácia política e confiança nas instituições do estado. Além de ofertar as ferramentas, as instituições do estado devem mostrar que estão efetivamente dispostas a tratarem os cidadãos enquanto parceiros na discussão e formulação das políticas públicas.

If an individual believes he has influence, he is more likely to attempt to use it. A subjectively competent citizen, therefore, is more likely to be an active citizen. And if government officials do not necessarily respond to active influence attempts, they are more likely to respond to them than to a passive citizenry that makes no demands. If the ordinary citizen, on the other hand, perceives that government policy is far outside his sphere of influence, he is unlikely to attempt to influence that policy, and government officials are unlikely to worry about the potential pressure that can be brought to bear on them129 (ALMOND e VERBA, 1963, p. 138-139).

Se, contrariamente, os cidadãos não crêem que suas opiniões, sugestões e necessidades serão atendidas pelos representantes e se consideram que pouca influência podem exercer nos rumos dos debates e decisões relativas às políticas públicas, eles tendem a deixar de acreditar que a democracia é um regime de governo digno de ser defendido e valorizado130. Conseqüentemente, qualquer tentativa do governo de tentar se aproximar e de tornar a gestão pública mais porosa à influência civil será vista de modo esquivo.

Simone Chambers destaca, adicionalmente, que é fundamental não apenas que sejam oferecidos canais de participação e que o estado se comprometa a valorizar a contribuição da esfera civil, mas é preciso, ainda, que as reivindicações e observações dos cidadãos se vejam, de alguma forma, refletidas nas decisões produzidas (CHAMBERS, 2004, p. 158). Dito de outro modo, caso a participação não apresente resultados palpáveis, as iniciativas tendem a se esvaziar, visto que o processo de aquisição de confiança dos cidadãos na efetividade da ferramenta

129 _{Tradução própria: “Se um indivíduo acreditar que ele tem influência, ele se sentirá mais propenso a exercê-la. Um}

cidadão subjetivamente competente, assim, tende a ser um cidadão mais ativo. E, se os representantes do governo não necessariamente respondem às tentativas ativas de influência, eles, certamente, estarão mais propensos a responder aos cidadãos ativos do que àqueles que não apresentam demandas. Se o cidadão ordinário, por outro lado, percebe que a política do governo está consideravelmente longe de sua esfera de influência, ele se encontrará indisposto a tentar influenciar aquela política, e os representantes governamentais estarão indispostos a se preocupar acerca do potencial de pressão que pode ser exercido sobre eles”.

130 _{A idéia de que os cidadãos se sentirão compelidos a participarem apenas quando perceberem que sua voz será}

ouvida não é necessariamente recente, tendo sido defendida, por exemplo, por Tocqueville, cujo argumento se refere ao fato de que a descentralização da decisão política (oferecendo-se maior parcela de poder às comunidades locais, aos municípios) tende a despertar maior interesse do cidadão em tomar parte no jogo político. Almond e Verba (1963) também acreditam que a atuação política em nível local é aquela que apresenta melhores chances de estimular os cidadãos a se envolverem no debate público.

participativa será falho. É neste ponto onde a atuação do Estado, no sentido de se mostrar aberto, torna-se decisiva131.

Para Shlomi Segall (2005), os cidadãos não se contentam em influenciar os rumos do debate ou em sugerir. Além de sentirem que suas opiniões serão realmente consideradas quando da produção de decisões políticas, os cidadãos desejam contar, assim, com um sentimento de gratificação e contentamento, conforme o autor exemplifica ao citar o caso dos júris de cidadãos:

Admittedly, a recurrent finding is that the overwhelming majority of jurors found the experience enjoyable. […] However, many jurors also said that their satisfaction was conditioned on whether or not ‘something is actually going to come out of this’. These findings seem to confirm Elster’s conjecture that the sense of self-fulfilment and gratification that often follows political participation depends on whether citizens feel that their involvement is actually a means of furthering some genuine political end132 (SEGALL, 2005, p. 370-371).

Estes estudiosos, assim como Bohman (1996) e Creighton (2005), enfatizam a necessidade de se interligar as iniciativas de participação com o processo de produção da decisão política. Se não for assim, os cidadãos perceberão que não adianta participar e estarão propensos a rechaçar futuras tentativas das instituições de incluírem a esfera civil na discussão da coisa pública. Por isso, quando da apresentação das oportunidades de participação, os agentes do estado devem reiterar que alcance aquela intervenção dos cidadãos terá, como suas contribuições serão avaliadas e consideradas e que tipo de impacto podem ter. Isso porque, conforme afirma Creighton, é melhor não se promover mecanismo de participação algum do que promover uma iniciativa que seja falaciosa, pois isso minaria a credibilidade da instituição e de seus agentes.

131 _{Vera Coelho (2007) comenta a idéia de “efeito demonstração” sustentada por Rebecca Abers (2000), Baiocchi}

(2001) e Brian Wampler e Leonardo Avritzer (2004). “Abers, Baiocchi e Wampler afirmam que um fator-chave para o sucesso das experiências participativas é o investimento das autoridades e instituições públicas no ‘efeito demonstração’. Segundo os autores, os foros de políticas públicas não atraem participantes quando a população não percebe a relação entre eles e sua vida cotidiana. No processo do orçamento participativo estudado por Abers, o Governo Municipal teve de esclarecer aos participantes por que sua presença nas assembléias os beneficiaria e depois teve de cumprir estritamente todas as promessas. Abers sugere, assim, que um bom processo participativo não é o que reduz o envolvimento do governo nas decisões. Ao contrário, o comprometimento ativo do Estado é crucial para fomentar a participação dos cidadãos” (COELHO, 2007, p. 81).

132 _{Tradução própria: “Admitidamente, uma descoberta recorrente é aquela acerca de que uma maioria relevante de}