2. RELATIVIZAÇÃO DAS NORMAS CONSAGRADORAS DE
2.1. Direitos fundamentais e princípios
2.1.2. Dispositivo, norma e direitos fundamentais
Não se pode confundir a norma, que, como afirma KELSEN, é “o sentido
de um querer, de um ato de vontade”68, com o dispositivo, que é seu suporte lingüístico de palavras. Essa distinção implica que: a) pode haver norma sem dispositivo ou em mais de um dispositivo, e b) um mesmo dispositivo pode conter mais de uma norma. Essa primeira implicação já é mais aceita pelos operadores do Direito. A segunda, porém, ainda não foi devidamente assimilada, apesar de sua grande relevância para a interpretação das normas jurídicas em geral, notadamente das normas constitucionais.
O fato de regra e princípio distinguirem-se pela estrutura (a regra determina a realização de certa conduta, o princípio determina a realização de um valor) não significa que essa diferença seja sempre constatável diante de simples análise do dispositivo, ou da forma como o texto normativo está escrito. Realmente, a distinção, em alguns casos, dependerá do modo como o intérprete, no momento de aplicação do Direito, estrutura a norma69, sendo
68 KELSEN, Hans. Teoria Geral das Normas. Tradução de José Florentino Duarte. Porto
Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor. 1986, p. 3.
69H
UMBERTO ÁVILA, a propósito, afirma que “a transformação dos textos normativos em normas
jurídicas depende da construção de conteúdos de sentido pelo próprio intérprete.” (ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios. Da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 3 ed. São Paulo: Malheiros. 2004, p. 16)
conveniente lembrar, com ALEXY, que “aun cuando todas las normas de
derecho fundamental directamente dictadas tuvieran exclusivamente caráter de princípios – algo que, como se mostrará, no es así – existirían entre las normas de derecho fundamental tanto algunas que son principios como otras que son reglas.”70 Por isso, convém que se verifique se a norma determina que: a) realize o valor “v” na maior medida possível, ou b) realize a conduta “c”, sob pena de se submeter à sanção “s”.
Para compreender melhor, podemos considerar o dispositivo constitucional referente à legalidade tributária, que, como demonstra com clareza HUMBERTO ÁVILA, pode representar a regra, o princípio ou o postulado71
da legalidade, a depender do modo como o intérprete o entende e aplica.
Segundo ÁVILA, a legalidade representaria um postulado “porque vincula
a interpretação e a aplicação à lei e ao Direito, pré-excluindo a utilização de parâmetros alheios ao ordenamento”72 (vedação de analogia). Representaria um princípio “porque estabelece como devida a realização dos valores de liberdade e segurança jurídica, sem prescrever comportamentos específicos que provoquem efeitos que contribuam para a realização desse ideal”73-74. E,
70 ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução de Garzón Valdés, Madrid:
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002, p. 98.
71 Para Humberto Ávila, as normas jurídicas se dividem não apenas em regras e princípios, tal
como preconiza ALEXY (ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução de
Garzón Valdés, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002, p. 81 e ss.), havendo ainda uma terceira espécie: os postulados. É o caso do dever de proporcionalidade, que não é determinado por nenhuma regra ou princípio, mas de uma exigência do ordenamento, intrínseca à sua estrutura, e que decorre do próprio reconhecimento da positividade das normas dotadas da estrutura de mandamentos de otimização. Uma “metanorma”, ou norma de sobredireito, que ele prefere denominar de “postulado”, e que se diferencia tanto das regras quanto dos princípios (ÁVILA, Humberto. Sistema Constitucional
Tributário. São Paulo: Saraiva. 2004. pp. 41 a 43), pelo menos se dermos a estes últimos o
significado que lhes atribui ALEXY.
72 ÁVILA, Humberto Bergmann. “Legalidade Tributária Multidimensional” em FERRAZ, Roberto
(coord.). São Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 282.
73 ÁVILA, Humberto Bergmann. Ob. cit., p. 282.
74 Exemplo de aplicação da legalidade-princípio diz respeito à necessidade de não apenas os
tributos serem exigidos nos exatos termos da lei, mas de que ditas leis sejam editadas com periodicidade razoável, sua aprovação represente a vontade popular manifestada pelo parlamento, e sejam redigidas da forma mais clara e objetiva possível, a fim de permitir a organização das atividades tributáveis. Em outras palavras, através dele se prescreve a
por fim, implicaria uma regra “porque condiciona a validade de criação ou aumento de tributos à observância de um procedimento determinado que culmine com a aprovação de uma fonte normativa específica – a lei.”75
Assim como ocorre em relação ao que consagra legalidade, pode ocorrer em relação a vários outros dispositivos. O que se deve é observar como o intérprete/aplicador considera o comando contido no dispositivo, e não a sua topologia na Constituição ou muito menos a sua redação. Em outras palavras, a depender do caso concreto ao qual será aplicado, um mesmo dispositivo pode servir de matriz para que o intérprete extraia uma norma, um princípio ou um postulado.
De forma um tanto diferente (porque, a nosso ver, confunde norma com dispositivo), mas chegando ao mesmo resultado prático de que de um mesmo dispositivo jusfundamental se podem extrair tanto regras como princípios, ANA
PAULA DE BARCELLOSdoutrina que estes
podem ter sua estrutura descrita, quanto aos efeitos que pretendem produzir, como dois círculos concêntricos. O círculo interior corresponderá a um núcleo mínimo de sentido do princípio que, por decorrer do consenso geral, acaba por se tornar determinado e, conseqüentemente, adquirir natureza de regra. O espaço intermediário entre o círculo interno e o externo (a coroa circular) seria o espaço reservado à deliberação democrática; esta é que definiria o sentido, dentre os vários possíveis em uma sociedade pluralista, a ser atribuído ao princípio a partir de seu núcleo.
(...)
A estrutura que se acaba de descrever revela um dado da maior importância: os princípios em questão operam na realidade de duas formas distintas, porque, relativamente ao seu núcleo, funcionam como regras, e apenas em relação a sua área não nuclear, funcionam como princípios propriamente ditos.76
promoção – na máxima intensidade possível – de metas como a previsibilidade, a calculabilidade, a representatividade, a mensurabilidade etc, do tributo.
75 ÁVILA, Humberto Bergmann. Ob. cit., p. 282.
76 BARCELLOS, Ana Paula de, “Alguns parâmetros normativos para a ponderação
constitucional”, em A Nova Interpretação Constitucional – Ponderação, direitos fundamentais e
relações privadas, coord. Luis Roberto Barroso, 2.ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 74 e
Por tudo isso, é preciso ter cautela para não incorrer no equívoco de, a pretexto de aplicar princípios constitucionais, ou a pretexto de que de um dispositivo se pode extrair um princípio, desprezar regras que protegem explicitamente direitos dos cidadãos, e que estão igualmente consagradas na Constituição, talvez naquele mesmo dispositivo. Agir de forma diversa, com suposto fundamento na nova hermenêutica constitucional, pode em verdade implicar desprezo à Constituição Federal. Como observa MISABEL ABREU
MACHADODERZI:
A vontade da Constituição, de que nos fala Hesse, tem sido cada vez mais fragilizada pela substituição, na era pós-moderna, dos paradigmas existentes por um outro paradigma, o da informalidade, o da deslegalização e da descrença na forma normativa do Direito.77
Por exemplo, em relação ao princípio da legalidade, não há como aceitar que sua relativização implique necessariamente autorização para a tributação por analogia, ou, examinando caso afastado do Direito Tributário, e de absurdo mais facilmente constatável, não há como aceitar que sua relativização admita a tipificação penal por decreto, ou por um ato administrativo qualquer, por mais relevante que seja o princípio supostamente protegido pela norma infralegal na qual o novo tipo venha a ser previsto.
Essa reflexão possui importantes implicações práticas em matéria tributária. Exemplificando, mesmo que se admita que certos princípios constitucionais da tributação (v.g., isonomia e capacidade contributiva) impõem ao Poder Público que tribute e fiscalize o máximo possível, aspecto que examinaremos em capítulo posterior deste trabalho, não será possível invocar esses princípios para realizar a tributação e a fiscalização por analogia, em detrimento da lei.
77 DERZI, Misabel Abreu Machado. “A Praticidade, a Substituição Tributária e o Direito
Fundamental à Justiça Individual” em Tributos e Direitos Fundamentais. Coord. Octavio Campos Fischer. São Paulo: Dialética. 2004. p. 261.
Pertinentes, a propósito dessa relação entre o princípio da capacidade contributiva e a legalidade, são as palavras de SOUTO BORGES:
... direitos fundamentais e tributos mantêm entre si relações sintáticas, no interior do sistema jurídico: a pretensão fiscal não deve assim exceder os limites da razoabilidade. Mas o confisco tributário está igualmente preexcluído pelo subprincípio da graduação dos impostos segundo a capacidade econômica do contribuinte (CF, art. 145, 1º), especificação do protoprincípio da legalidade isônoma (CF, art. 5º, caput e itens I e II).78
Até porque, como observa MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, atualmente,
o Estado deve não apenas se submeter à lei, mas também aos valores consagrados na Constituição. O princípio da legalidade, portanto, assim como vários outros princípios constitucionais, mesmo com a possibilidade de sopesamento, longe de dar poder ao Estado para agir com maior discricionariedade, vincula ainda mais sua atividade. Em suas palavras, ZANELLA afirma que:
Com a Constituição de 1988, optou-se pelos princípios próprios do Estado Democrático de Direito.
Duas idéias são inerentes a esse tipo de Estado: uma concepção mais ampla do princípio da legalidade e a idéia de participação do cidadão na gestão e no controle da Administração Pública.
No que diz respeito ao primeiro aspecto, o Estado Democrático de Direito pretende vincular a lei aos ideais de justiça, ou seja, submeter o Estado não apenas à lei em sentido puramente formal, mas ao Direito, abrangendo todos os valores inseridos expressa ou implicitamente na Constituição.79
Seja como for, levando em conta não só a questão lingüística e de Teoria do Direito (relativa à maneira como a prescrição normativa se expressa), mas também considerando o fim pelo qual as Constituições são consagradas, e ainda a evolução dos direitos fundamentais, é forçoso concluir que o dispositivo no qual se cogita da legalidade, assim como vários outros
78 BORGES, José Souto Maior. “Relação entre Tributos e Direitos Fundamentais” em Tributos e
Direitos Fundamentais. Coord. Octavio Campos Fisher. São Paulo: Dialética. 2004. p. 217.
79 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. “Inovações no Direito Administrativo Brasileiro”, em Revista
Opinião Jurídica, Revista do Curso de Direito da Faculdade Christus – n. 05, ano 03, 2005.1.,
dispositivos, não podem, realmente, ser visto como consagradores apenas de princípios, mas também de regras.
HUMBERTO ÁVILA, nesse ponto, observa que a doutrina muitas vezes
prefere atribuir o qualificativo de princípio a uma verdadeira regra com a pretensão de reformar sua eficácia, quando termina por enfraquecê-la.80 Tratando especificamente da legalidade, MARCO AURÉLIO GRECO observa que
... dizer que a ´legalidade´ em matéria tributária é um ´princípio´, ao invés de dar mais força cogente à respectiva exigência, traz em si a aceitação de uma subjetividade acentuada, quando não me parece que esta seja a intenção e a própria visão da Constituição.81
Nem poderia mesmo ser diferente, pois, como se disse, a evolução dos direitos e garantias fundamentais tem por fim assegurá-los a um maior número possível de pessoas, e não retirar de cada uma delas diretos indispensáveis à saudável convivência dos cidadãos com o Poder, em uma democracia. Abrir mão de regras, como a da legalidade, a pretexto de realizar o Estado Social, levaria certamente a um Estado arbitrário, e não a um Estado que, conquanto Democrático, não deve deixar de ser também de Direito.