serviços de TI”
O trabalho de dissertação de [Cruz, 2008], “Governança de TI e conformidade legal no setor público: um quadro referencial normativo para a contratação de serviços de TI” apresenta dois resultados diretos: a proposta de um modelo genérico para contratações de serviços de TI e um catálogo da legislação aplicável a estas aquisições. Este trabalho também teve um resultado indireto que foi o de ter sido uma das referências para a edição da Instrução Normativa nº 4, de 2008.
A gênese de seu trabalho surge da visão do próprio Tribunal de Contas da União - TCU de que deveria ser desenvolvido um “arcabouço de conhecimento que facilitasse a vida do gestor público de TI e aumentasse a sua segurança jurídica”. Também de que este trabalho pudesse consolidar “entendimentos antes dispersos na legislação e na jurisprudência e a necessidade de redução de controles àqueles efetivamente necessários, de modo reduzir burocracias e a melhorar os resultados dos investimentos públicos em Tecnologia da Informação”. A falta deste referencial leva o TCU a ter em suas fiscalizações uma elevada freqüência de não-conformidades legais nas licitações e contratações de serviços de TI da Administração Pública Federal. Assim o trabalho de [Cruz, 2008] leva a elaboração do Quadro Referencial Normativo para contratações de serviços de TI no setor público [TICONTROLE, 2007].
Muito se discute sobre a dificuldade de ser eficiente e ao mesmo tempo atender aos preceitos legais. Mas é através da condução da Administração Pública nos limites da Lei que se caracteriza o Estado de Direito. Este é o princípio da legalidade da Constituição Federal. Tanto a eficiência quanto a legalidade são princípios constitucionais, inseridos no caput do
art. 37 da Constituição11, não podendo ser considerados antagônicos, e portando devem ser interpretados, respeitados e aplicados harmonicamente. (FURTADO apud [Cruz, 2008])
[Cruz, 2008] construiu seu modelo genérico do processo de contratação de serviços de TI fazendo uma análise comparativa do eSCM-CL [ITSqc, 2006], PrATIco [SYNERGIA, 2005], MPS.BR – Guia de aquisição 2009 [SOFTEX, 2009], PMBOK [PMI, 2008], COBIT, Instrumento para Avaliação da Gestão Pública – Gespública [BRASIL, 2008c] e dos requisitos legais relacionados com as contratações de serviços, principalmente na Lei de Licitações - Lei nº 8.666/1993 [BRASIL, 1993], na Lei do Pregão - Lei nº 10.520/2002 [BRASIL, 2002] e o Decreto nº 3.505/2000, que institui a Política de Segurança da Informação nos órgãos e entidades da Administração Pública Federal [BRASIL, 2000a].
Uma ressalva feita por [Cruz, 2008] sobre o Modelo Genérico proposto não foi de ser “modelo para a estruturação do processo de contratação das organizações públicas, embora isto possa ser desenvolvido futuramente”. A contribuição da dissertação “Aquisição de Serviços de Tecnologia da Informação pela Administração Pública: Desenvolvimento da Fase de Gerenciamento do Contrato” está dentro desta proposta de trabalho futuro. Nela o que se propõe é um modelo para guiar o gestor público na fase de execução do contrato de aquisição de TI, agora também referenciado pela já editada IN nº 4/2008.
O modelo proposto por [Cruz, 2008], com adaptações, está representado na Figura 3.3.
11 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]
Figura 3.3 Aspecto geral do Modelo Genérico de contratação de serviços de TI Fonte: Adaptado de [Cruz, 2008]
Neste modelo as fases de “Planejamento Institucional”, “Planejamento de TI”, “Planejamento da Contratação” e “Controle e Governança” têm uma importância estratégica que é a de obter alinhamento entre a TI e o negócio da instituição. A seleção e a contratação ou a fase de publicação do edital e contratação do fornecedor, é considerada responsabilidade da área administrativa e em alguns modelos de organização de governo estadual executado por uma agência para fins de aquisições em geral.
A fase de “Gestão contratual” é de interesse especial, pois é o foco deste trabalho em desenvolvimento. Na proposta de [Cruz, 2008] ela foi dividida em três subfases, conforme abaixo transcrito de seu trabalho:
Iniciação do contrato, que se presta ao esclarecimento a todos os envolvidos em realizar os benefícios do contrato assinado de todos os detalhes relevantes constantes do edital, da proposta vencedora e do contrato. Cada procedimento deverá ser analisado e aceito, de modo a reduzir os riscos de conflito durante a execução contratual;
Execução do contrato, que envolve a realização contínua dos procedimentos previstos no modelo de gestão do contrato, de modo a: encaminhar adequadamente as demandas de serviços ao preposto da contratada; monitorar tecnicamente a sua realização; atestar a sua realização mediante a comparação com os critérios de aceitação de serviços previamente estipulados, encaminhando a proposta de pagamento na exata medida dos benefícios auferidos da contratação, monitorar administrativamente o cumprimento de todas as obrigações contratuais
e legais; e avaliar os problemas que surgirem durante a execução contratual, avaliando permanentemente a conveniência da continuidade do contrato;
Encerramento do contrato, quando devem ser executados procedimentos especiais de transição contratual, de modo a garantir a continuidade de serviços e a segurança dos ativos pertencentes ao contratante, principalmente da informação.
Graficamente [Cruz, 2008] apresenta a Figura 3.4 contendo as três subfases da fase de “Gestão Contratual” de seu modelo. Esta Figura apresenta um fluxo entre as tarefas realizadas nas três subfases.
Figura 3.4 Detalhamento da gestão contratual Extraído de [Cruz, 2008]
Para fins de comparação é transcrito abaixo a modelagem da IN nº 4/2008. No modelo proposto no texto legal desta IN, a contratação é desenvolvida em três fases, conforme seu Art. 7º:
Art. 7º As contratações de serviços de Tecnologia da Informação deverão seguir três fases: Planejamento da Contratação, Seleção do Fornecedor e Gerenciamento do Contrato.
Já o desdobramento da fase de Gerenciamento do Contrato na IN nº 4/2008 tem suas tarefas determinadas no Art. 20, abaixo transcrito:
Art. 20. A fase de Gerenciamento do Contrato visa acompanhar e garantir a adequada prestação dos serviços durante todo o período de execução do contrato e envolve as seguintes tarefas:
I - início do contrato [...];
II - encaminhamento formal de demandas pelo Gestor do Contrato ao preposto da contratada por meio de Ordens de Serviço [...];
III - monitoramento da execução, a cargo do Gestor do Contrato, com apoio do Requisitante do Serviço e da Área de Tecnologia da Informação [...];
IV - encerramento e transição contratual, que deverá observar o Plano de Sustentação.
Nestas transcrições fica evidente a grande influência do trabalho de Cruz, na elaboração do modelo do texto legal da IN nº 4/2008. Segundo o próprio [Cruz, 2008] em seu trabalho “... não foram incluídas no QRN, por exigüidade do prazo de pesquisa, as normas mais recentes, posteriores a junho 2007, especialmente a Instrução Normativa SLTI n° 4/2008, que decorreu dos acórdãos 786/2006-TCU-Plenário, 1.480/2007-TCU-Plenário e 1.999/2007-TCU-Plenário, e foi publicada em maio de 2008, quando o QRN já estava consolidado”.