Distribuição das Capacidades Municipais: Resultados e Discussões

O Brasil possui uma estrutura federativa que combina centralização da coordenação e agenda de políticas públicas, com descentralização na implementação dessas políticas. Ele

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é composto por 26 estados e um Distrito Federal, o qual possui competências tanto estaduais como municipais.

Segundo dados do MUNIC/IBGE, em 2017, o país possuía 5570 municípios, cada qual governado por um prefeito e secretários, além de vereadores eleitos por representação proporcional, os quais compõem a Câmara Municipal.

Seguindo a classificação do IBGE quanto ao tamanho desses municípios, eles podem se categorizar como: (1) até 5.000 habitantes; (2) de 5.001 até 10.000 habitantes; (3) de 10.001 até 20.000 habitantes; (4) de 20.001 até 50.000 habitantes; (5) de 50.001 até 100.000 habitantes; (6) de 100.001 até 500.000 habitantes; e (7) maior que 500.000 habitantes.

FIGURA 04: Distribuição territorial segundo classificação dos municípios pelo IBGE.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

O menor desses municípios é Serra da Saudade- MG, com 812 habitantes, e o maior deles é São Paulo- SP, com 12.106.920 pessoas. Ao se fazer uma análise geral, observa-se que, enquanto mais de 88% dos municípios são categorizados como possuidores de menos de 50.000 habitantes, estes são responsáveis por menos de 32% da população total. Por outro lado, observa-se que menos de 12% dos municípios (que possuem população superior a 50.000 habitantes) concentram mais de 68% da população e se localizam, principalmente, nas capitais dos estados.

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FIGURA 05: Município, Tamanho e População.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

Conforme se observa na Figura 06, a distribuição populacional entre as categorias está aparentemente normal, destacando-se apenas os grandes municípios e os muito pequenos como out-liers.

FIGURA 06: Análise da Distribuição populacional das categorias de municípios.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

Por outro lado, quanto à composição administrativa desses municípios, há grande variedade, o que não deixa de ser um grande desafio na busca por padrões de composição e ajustamentos institucionais.

Assim, ao se medir o percentual de servidores públicos municipais em relação à população total de sua cidade, note que este decresce à medida que a população aumenta.

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Enquanto nos municípios com população inferior a 5.000 habitantes chega-se a média de 7% da população vinculadas ao serviço público municipal, nos grandes centros, aproxima- se de 2% da população.

FIGURA 07: Porcentagem Servidores Públicos/População 2005 e 2014.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

Neste quesito, Marenco (2017a) testou a existência de correlação entre os municípios com economias mais dinâmicas, os quais possuiriam maior arrecadação fiscal, e, consequentemente, teriam a possibilidade de contratação de mais funcionários, e, por isso, ter uma maior quantidade de servidores. O resultado encontrado foi divergente do que se esperava. Segundo ele, quanto maior a quantidade de servidores municipais em relação a população local, menor a renda per capita. Isso sugere que é a não existência de oportunidades econômicas locais que pressionaria a administração pública local a absorver esse capital humano e demandaria a criação de maiores empregos públicos. Fato que pode ser percebido na tabela abaixo:

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TABELA 01: Maior Valor adicionado ao PIB/Classificação do Município pelo IBGE

Classificação do Município pela População 2017

Maior Valor Adicionado Bruto*

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Até 5.000 714 94 95 14 239 9 44 2 4 20 5.001 a 10.000 694 41 212 5 160 5 65 3 9 21 10.001 a 20.000 762 12 339 12 66 8 69 4 26 21 20.001 a 50.000 510 7 411 11 58 6 61 3 17 19 50.001 a 100.000 94 2 204 8 9 0 30 0 8 0 100.001 a 500.000 30 1 206 2 0 0 17 1 7 4 Acima de 500.000 2 0 39 0 0 0 1 0 0 0

1= Administração, defesa, educação e saúde públicas e seguridade social. 2= Pecuária, inclusive apoio à pecuária.

3= Demais serviços.

4= Comércio e reparação de veículos automotores e motocicletas. 5= Agricultura, inclusive apoio à agricultura e a pós colheita. 6= Produção florestal, pesca e aquicultura.

7= Indústrias de transformação. 8= Construção.

9= Indústrias extrativas.

10= Eletricidade e gás, água, esgoto, atividades de gestão de resíduos e descontaminação.

Nota-se que a atividade pública é, disparadamente, o principal responsável pela PIB em municípios com até 50.000 habitantes.

Outro fator interessante, depreendido da Figura 07, é o aumento considerável do percentual de servidores públicos entre os anos de 2005 a 2014. O que sugere se explicar pelo fato de ter havido um certo crescimento econômico no país no início do século.

Também, vale ressaltar que, nos municípios menores, praticamente não há administração indireta, e, quando há, possui um quantitativo de servidores ínfimo. Diferentemente do que ocorre nos grandes centros urbanos, que possuem uma administração indireta mais robusta comparavelmente. Fato que pode ser observado na Figura 08, abaixo:

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FIGURA 08: Quantidade de Administração Indireta/quantidade município/Classe IBGE.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

Dado que a maior parte dos municípios são categorizados como micro e pequenos e é neles que se encontram a maior porcentagem de servidores/população. Ao se desagregar o quantitativo de servidores públicos municipais em relação ao total de servidores municipais do Brasil, nota-se que mais de 70% dos servidores municipais estão nos micro e pequenos municípios com até 20.000 habitantes.

FIGURA 09: Porcentagem Servidores Municipais/Total servidores Públicos Municipais 2005/14.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

Já ao se fazer um gráfico de dispersão, resumo dos percentuais de servidores públicos por tipo de vínculo administrativo, em 2005 e 2014, cotejando com a classificação do

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município segundo o IBGE, nota-se que a quantidade de servidores com pós-graduação e graduação se eleva, consideravelmente, em 2014, em relação a 2005, ao mesmo tempo em que decai a quantidade de servidores com menor escolaridade (Figura 10).

Também se percebe que, no geral, a média de escolaridade dos municípios maiores são superiores às dos municípios menores, o que pode se explicar até pela maior facilidade de acesso ao ensino nos grandes centro urbanos.

FIGURA 10: Porcentagem Escolaridade Média Servidor Municipal /Classificação IBGE

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

Adicionalmente, também foi realizada uma Regressão Logística Binária, para verificar se a capacitação dos servidores municipais é um bom previsor para a existência de uma administração indireta (Figura 09). O modelo se mostrou significativo [X²(1)=11,89; p<0,005; R² Negelkerke = 0,004]. Sendo a capacitação dos servidores um previsor de existência de administração indireta (OR = 1121,31; IC 95% = 20,17 - 62.329,15), a equação que descreve a relação é:

Os resultados indicam que, quanto mais capacitada é a administração direta, maior a probabilidade de ela ter, como apoio, uma administração indireta. Isso pode sugerir que, nestes casos, a administração direta pode estar transferindo algumas de suas atribuições a

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um outro órgão, os quais podem, não obrigatoriamente, necessitar de alta capacidade de seus servidores, possuindo uma natureza mais operacional. Ou mesmo, que esta administração direta desses municípios tenha uma média com maior capacidade e profissionalização de seus servidores, pelo fato de terem transferido os serviços mais operacionais para uma administração indireta.

Em seguida, a fim de tentar certificar como está distribuída a formação desses servidores nos municípios, foi feita uma distribuição da variável referente ao ano 2005/14, por meio da função cartograma, junto aos municípios, obtendo-se a Figura 11:

FIGURA 11: Cartograma do fator capacitação dos servidores públicos municipais 2005/14.

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

Note-se que a distribuição se assemelha à distribuição de capacidade por estados encontrada por Marenco (2017), ao se utilizar, como proxy, a combinação de ―estatutário‖ com ―formação superior‖, para a identificação de uma burocracia profissional orientada racionalmente.

A partir das aglomerações observadas pela Figura 11, em que se sugere a existência de dependência espacial entre as unidades municipais, o que poderia influenciar os resultados e, por conseguinte, as abordagens dos determinantes do desempenho (JOHNSTON; PATTIE, 2006), aplicou-se a estimação da autocorrelação espacial de Moran Global e Local. A primeira (índice I de Moran), definida por um valor único de associação para todo o conjunto de dados; já a segunda, medida pelos índices locais de Moran (Lisa), que apresentam, para cada polígono do município, uma medida de autocorrelação.

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A Figura 12 ilustra os índices locais para a distribuição analisada.

FIGURA 12: Autocorrelação espacial local do fator capacitação servidores municipais 2005/14.

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do MUNIC/IBGE e iPOC-UFRGS.

Quanto às dependências globais, índice I de Moran, embora significativos estatisticamente, os valores encontrados foram de 0,17 em 2005 e 0,21 para 2014. Dessa forma, apesar da rejeição das hipóteses nulas de aleatoriedade espacial das referidas variáveis, após analisada, a autocorrelação espacial foi bastante modesta.

Já na análise da dependência local, os mapas retratam municípios coloridos, como indicativo de que os padrões de correlação entre eles possuem significância estatística. Entretanto, como se observa, eles são bem dispersas no território. Além disso, não parece haver uma grande predominância dos padrões de dependência espacial, nem das relações positivas de autocorrelação local (Alto-Alto e Baixo-Baixo), nem das relações negativas (Alto-Baixo e Baixo-Alto). Muito embora seja suficiente para afirmar a possibilidade de detecção de dois grupos de predominâncias, com características bastante discretas.

Seguindo a proposta do trabalho, na busca por mapear e entender a lógica das capacidades estatais municipais, testou-se a variação das médias das capacidades existentes entre os municípios, entre 2005 e 2014, e, posteriormente, entre as classes de tamanhos definidas pelo IBGE para o ano 2014. Para comprovar se houve variação de capacidade dos municípios entre 2005 a 2014, procedeu-se o teste t para amostras emparelhadas com o referido fator.

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O resultado comprova que, em média, a escolaridade dos servidores públicos municipais aumentou entre 2005 (M=18,29; EP=0,058) e 2014 (M=21,05; EP=0,024), com

t(5003)=-46,54, p<0,05.

Por outros lado, ao se comparar as médias de capacidade dos servidores públicos municipais com as classes definidas pelo IBGE, não se nota a mesma uniformidade de definições que a Figura 09 aparentemente sugeria.

Assim, comparando a capacidade dos servidores dos municípios classificados na categoria 01 (até 5.000 habitantes) com os da categoria 02 (de 5.001 a 10.000 habitantes), o teste t independente mostrou que, em média, os servidores da categoria 02 (M=21,02; EP=0,051) não apresentam capacidades diferentes dos da categoria 01 (M=20,9; EP=0,051). Dado que, pelo teste, não é significante, ou seja, aceita-se a hipótese nula,

t(2262,81)=-1,58; p>0,05.

O mesmo ocorre ao se comparar a categoria 02 (de 5.001 a 10.000 habitantes) com a 03 (de 10.001 a 20.000 habitantes), em que a média dos municípios classe 02 é 21,02 (EP=0,051) e a dos classe 03 é 20,95 (EP=0,052). Entretanto, o teste não apresenta significância estatística, aceitando a hipótese nula, t(2290)=0,086; p>0,05.

Comparando a categoria 03 (de 10.001 a 20.000) com a 04 (de 20.001 a 50.000 habitante), verifica-se que o mesmo teste t independente também não foi significativo estatisticamente, t(2122,13)=-1,31; p>0,05, aceitando a hipótese nula. Suas médias foram 20,95 para classe 03 (EP=0,052) e 21,05 para classe 04 (EP=0,054).

Repetindo o teste com as categorias 04 (de 20.001 a 50.000 habitantes) e 05 (de 50.001 a 100.000 habitantes), este mostrou que, em média, os servidores da categoria 05 (M=21,24; EP=0,099) não apresentam capacidades diferentes dos da categoria 04 (M=21,05; EP=0,054). Este teste também não foi significativo estatisticamente, aceitando a hipótese nula, t(1281)=-1,68; p>0,05.

Percebe-se que, embora as médias das classes analisadas venham aumentando, classe a classe, esta variação é muito sutil e discreta, não sendo suficiente para comprovar uma diferença significativa por meio estatístico, o que não ocorre com a variação das classes seguintes.

Ao se comparar a categoria 05 (de 50.001 a 100.000 habitantes) com a categoria 06 (de 100.001 a 500.000), observa-se que, em média, a capacitação dos servidores classe 06 (M=21,84, EP= 0,097) foram superiores aos da classe 05 (M=21,24, EP=0,099), sendo significante estatisticamente: t(546)=-4,22; p<0,05.

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Repetindo o resultado, ao se comparar a categoria 06 (de 100.001 a 500.000) com a categoria 07 (maior que 500.000 habitantes), este se mostrou significativo estatisticamente,

t(277)=-5,22; p<0,05, com média de 23,22 (EP=0,25) para a classe 07 e 21,84 (EP=0,097)

para a 06.

Esta significância estatística também pode ser encontrada ao se comparar a categoria 01 com a 07, e 02 com a 06, obtendo-se as seguintes respostas: t(11,97)=-8,04; p<0,05 e

t(386,7)=-7,48; p<0,05.

Em todas as amostras, foi verificada a normalidade dos dados, pressuposto básico para utilização do teste t.

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