II. 1.1.3.1 Isonomia Formal e Material
III.7 Diversidade da base de financiamento
O objetivo (ou princípio) da diversidade da base de financiamento, prima por possuir ligação direta com a questão da arrecadação dos recursos necessários e indispensáveis para amparar as necessidades e/ou contingências dos cidadãos dentro do sistema de seguridade social.
O art. 121, §1º, alínea h, da Constituição de 1934 já consagrava o princípio da tríplice forma de custeio ao estabelecer a “instituição de previdência , mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidente do trabalho ou morte”.
Sob essa mesma metodologia, a Constituição de 1946 assegurava em seu art. 157, inciso XVI, “a previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice , da invalidez e da morte”.
Da mesma forma, o artigo 158, inciso XVI da Constituição de 1967 disciplinava: “previdência social, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado”.
A, ainda, o artigo 165, inciso XVI da Emenda Constitucional nº 01, de 1969, estabelecia que “nos casos de doença, velhice, invalidez e morte, seguro-desemprego, seguro contra acidentes do trabalho e proteção a maternidade, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado”.
O modelo de financiamento originário, pautado única e exclusivamente no esquema de contribuição tríplice: dos trabalhadores, dos empregadores e do Estado, mostrou- se insuficiente para custear a realidade de um sistema de seguridade social191.
Assim, o legislador constituinte previu a necessidade de criar um mecanismo que possibilitassem a existência de alternativas de base de financiamento da seguridade, como forma de garantir segurança ao sistema, evitando, com isso, sua vulnerabilidade.
Ora, a possibilidade de surgimento de diferentes riscos sociais, aliada a eventuais modificações dos sujeitos protegidos, tudo somado a necessidade de constante adequação do sistema de seguridade social a novas realidades, impõem, sem a menor sombra de dúvida, a diversificação do financiamento da seguridade, apto a amparar os gastos e a manter o equilíbrio financeiro do sistema.
Com este fito, o constituinte elegeu diversas hipóteses de incidência, com o objetivo de garantir os recursos necessários para a solvência das obrigações contraídas pelo sistema de proteção social.
Em decorrência disto, o art. 195 da Carta Constitucional traz em seu texto atual que a seguridade será financiada por toda sociedade, direta e indiretamente, e pelas contribuições sociais, in verbis:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
191 Explica WAGNER BALERA que: “O esquema tradicionalmente adotado pelo direito brasileiro, e que,
desde 1934, passou a ser definido constitucionalmente, baseou-se na chamada contribuição tríplice (dos trabalhadores, dos empregadores e da União). O esquema de contribuição tríplice revelou-se insuficiente e, já de há muito, a seguridade social exigia novas fontes de custeio”. BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 92.
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Nova redação dada pela EC nº 20, de 1998)
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; (Incluído pela EC nº 20, de 1998)
b) a receita ou o faturamento; (Incluído pela EC nº 20, de 1998) c) o lucro; (Incluído pela EC nº 20, de 1998)
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; (Nova redação dada pela EC nº 20, de 1998)
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. (Incluído pela EC nº 42, de 2003)
Diversificou-se, então, a captação de receitas, com a inclusão de contribuições sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apuração das loterias e, posteriormente, a movimentação financeira192, receita193, importação de bens ou serviços, para que não apenas a previdência, mas o sistema de seguridade social como um todo se tornasse menos vulnerável
192 A Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de
Natureza Financeira (CPMF) substituiu o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), criado em 13 de julho de 1993 e que vigorou de 1º de janeiro de 1994 até 31 de dezembro de 1994. O IPMF tinha uma alíquota de 0,25%, que incidia sobre o débitos lançados sobre as contas mantidas pelas instituições financeiras. A CPMF passou a vigorar em 23 de janeiro de 1997, baseado na edição da Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996. A contribuição foi extinta em 23 de janeiro de 1999, tendo sido substituída pela IOF até o restabelecimento em 17 de junho de 1999. A alíquota, que era originalmente de 0,25%, foi elevada na época de seu restabelecimento para 0,38% e posteriormente abaixada para 0,30% em 17 de junho de 2000 e novamente para 0,38% em 19 de março de 2001. Diferente da IPMF, a CPMF era uma contribuição destinada especificamente ao custeio da saúde pública, da previdência social e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza. No começo, o artigo 18 da Lei nº 9.311 de outubro de 1996, estipulava que a totalidade da arrecadação seria destinada exclusivamente ao Fundo Nacional de Saúde. A partir de 1999, com a Emenda constitucional 21, a CPMF passou a destinar parte de seus recursos a previdência social e a erradicação da pobreza. No seu fim a previdência social e a erradicação da pobreza recebiam aproximadamente 26% e 21% da arrecadação, respectivamente. Na madrugada do dia 13 de dezembro de 2007, o Senado rejeitou a proposta de prorrogação da CPMF até 2011, por 45 votos a favor do tributo e 34 contra (não houve abstenções). No dia 28 de maio de 2008 o bloco governista fechou uma proposta de recriar o tributo sob o nome de Contribuição Social para a Saúde (CSS).
193 As Leis Complementares 7/70 e 70/91, ao instituírem, respectivamente, o PIS e a COFINS cumulativos,
elegeram o faturamento como fato gerador e base de cálculo dessas contribuições sociais. Enquanto que a base de cálculo do PIS era o faturamento do sexto mês anterior, a da COFINS era o faturamento mensal. De qualquer modo, em ambos os casos, o faturamento era considerado a receita bruta decorrente da venda de mercadorias e da prestação de serviços. Com a publicação da Lei 9.718, em 28/11/98, alterando as referidas leis complementares (em sentido formal, pois materialmente são leis ordinárias), foi mantido o faturamento como fato gerador e base de cálculo do PIS e da COFINS, porém, essa mesma legislação entendeu que faturamento corresponde à receita bruta. Ocorre que, até o advento da Emenda Constitucional (EC) 20, publicada em 16/12/98, havia autorização no art. 195, I, da Constituição Federal (CF) de 1988 para se instituir contribuições sociais destinadas a financiar a seguridade social incidentes sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro. Nestes termos, não havia permissão constitucional para a exigência de contribuições sociais sobre a receita . Como tratava-se de uma das mais rentáveis bases de calculo existentes, e, de forma a garantir os recursos dela provenientes, o art. 195, I, da CF/88, a partir da EC 2098, ganhou nova redação, passando a prever a incidência dessas contribuições em relação a) à folha de salários e demais rendimentos do trabalho, b) à receita ou ao faturamento e c) ao lucro.
ao ciclo econômico e fazendo com que toda a sociedade contribuísse para a manutenção das três áreas, consideradas direitos da cidadania e obrigação do Estado.
WAGNER BALERA, entende existir uma dupla dimensão no princípio em estudo. Poder-se-i-a falar em diversidade objetiva e em diversidade subjetiva194.
A primeira (diversidade objetiva) seria atinente aos fatos sobre os quais incidirão as contribuições. Esses fatos seriam as manifestações de riqueza que podem ser objeto de tributação195.
Com isso, o comando estampado, reconhecendo a diversificação dos signos de riqueza econômica da coletividade exige que tais valores sejam objeto da tributação por meio das contribuições sociais.
Com relação a segunda (diversidade subjetiva) a mesma refere-se as pessoas jurídicas e/ou naturais, que verterão contribuições ao sistema196.
O elemento relevante para a instituição de uma contribuição social para o financiamento da seguridade social, com base na diversidade da base de financiamento, é a sua afetação aos respectivos objetivos.
Destarte, as receitas da seguridade social, consoante estabelecido o no §1º do artigo 195 da constituição, constituem orçamento próprio, devendo ficar interditada a sua aplicação a outras finalidades197.
194 BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 92. 195. Para ALFREDO AUGUSTO BECKER, “os fatos signo-presuntivos de riqueza não podem estar
relacionados com a obtenção do mínimo indispensável à sobrevivência do indivíduo”. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3ª Edição. São Paulo: Lejus, 1998, pag. 481
196Alerta WAGNER BALERA, porém, que: “No entanto, ao prever e regular grupos e casos em que a
incidência ocorrerá, o constituinte restringiu o âmbito de incidência, pondo em risco a expansão do sistema”. BALERA, Wagner. Sistema de Seguridade Social. 4ª Ed. São Paulo: Ltr, 2006, p. 23
197 Para ANDREI PITTEN VELLOSO: “Lamentavelmente, até pouco tempo atrás, o orçamento da seguridade
social era uma peça de ficção, pois não tem sido efetivamente montado e acompanhado, não havendo, para qualquer ano, a publicação de sua execução. Em face da importância macroeconômica do orçamento da seguridade social - considerando-se as perdas de receita sofrida pela União com a partilha das receitas tributárias, as quais vêm sendo atenuadas pela instituição de contribuições sociais (cujos recursos são integralmente da União) que, por força de leis ordinárias, "abrem o orçamento da seguridade social", permitindo a utilização desses recursos em outras finalidades - instituiu-se uma garantia relevante com a promulgação da EC n° 20/98. Pelo acréscimo do inciso XI ao art. 167 da Constituição, vedou-se, expressamente, o emprego dos aportes dos trabalhadores e do arrecadado a título de contribuição sobre a
Assim, evidenciando a diversidade da base de financiamento da seguridade social, o art. 195 da Constituição Federal nos dá a exata noção da enormidade de fontes de onde brotam os recursos financeiros, frise-se, porém, que em face das bases de sustentação do sistema de seguridade, os mesmo não seriam suficientes para se alcançar os fins últimos da ordem social que são o bem-estar e a justiça social.
Assim, a constituição estabelece uma fonte subsidiária de recursos que poderá ser instituída a qualquer tempo, por intermédio de lei complementar, desde que destinada a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, não se lhes aplicando o princípio da anterioridade e exigíveis em noventa dias, e, finalmente, não poderão ter fatos geradores semelhantes aos dos impostos do sistema ou das contribuições sociais já existentes. Mais ainda, os fatos geradores dessas novas contribuições não podem ser cumulativos198.
folha de salários para a realização de outras despesas diferentes do pagamento dos benefícios previdenciários”. VELLOSO, Andrei Pitten. Comentários à lei do custeio da seguridade social: lei nº 8212 de 24 de julho de 1991, atualizada até a LC 118/2005/ Andrei Pitten Velloso, Daniel Machado da Rocha, José Paulo Baltazar Junior. Porto Alegre: Livraria do Advogado, Ed., 2005, pag. 34.
198 Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da
lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
(...)
§ 4º - A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.
§ 5º - Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
§ 6º - As contribuições sociais de que trata este artigo só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b".
§ 7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
§ 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-deobra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005) § 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 11. É vedada a concessão de remissão ou anistia das contribuições sociais de que tratam os incisos I, a, e II deste artigo, para débitos em montante superior ao fixado em lei complementar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 12. A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais as contribuições incidentes na forma dos incisos I, b; e IV do caput, serão não-cumulativas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) § 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a, pela incidente sobre a receita ou o faturamento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
O objetivo da ampliação da fonte de custeio é garantir a expansão de proteção das necessidades sociais, de forma que a sociedade possa alcançar a mais alta finalidade, qual seja, o bem-estar e a justiça social, primados da ordem social e objetivos últimos do Estado Democrático de Direito.