4 DA DEFINIÇÃO DE TERRORISMO
4.2 DO TRATAMENTO DO TERRORISMO POR INSTRUMENTOS DE
Notadamente, a convenção que representaria o início de uma jornada de fracassos do direito internacional público contemporâneo em estabelecer uma fórmula dedutiva e universal seria a Convenção para a Prevenção e Punição do Terrorismo165, de 1937. Em
crítica realizada em momento anterior166, assinalou-se que seu conteúdo seria
demasiadamente limitado por uma ênfase na proteção de pessoas públicas e edifícios públicos, como os atos de terrorismo somente seriam considerados como tal se somente fossem direcionados contra um Estado signatário da Convenção e se classificados como determinado por uma formula dedutiva trazida pelo artigo 1º, parágrafo 2º.
Em seu artigo 2º, vê-se obrigações dirigidas aos Estados signatários, para tipificar como ofensas criminas em seu território aqueles os atos que se encaixariam na definição dedutiva trazida. Dentre os atos elencados, destacam-se:
“[…]. (1) Qualquer ato intencional que cause a morte ou grave lesão corporal ou perda de liberdade contra: (a) Chefes de Estado, pessoas exercendo prerrogativas de chefe de Estado, seus herdeiros ou seus designados sucessores; (b) As esposas ou maridos das pessoas mencionadas acima; (c) Pessoas instituídas de função pública ou que ocupem funções públicas quando o ato se dirige a estes em sua capacidade pública. (2) Destruição intencional ou dano causado a propriedade pública ou destinadas para o uso público que pertença ou se submeta a outro Estado-membro desta convenção. (3) O ato
164 Cf. LEVITT, Geoffrey. Is Terrorism Worth Defining?, op. cit., p. 97 e 109.
165 Datada de 1937, a convenção foi resultado de uma série de conferências realizadas no período pós-
Primeira Guerra Mundial, entre 1920 e 1935, conhecidas pelas Conferência Internacional de Unificação do Direito Penal. Cf. LEVITT, Geoffrey. Is Terrorism Worth Defining?, op. cit, p. 97 e 98.
intencional susceptível de colocar em perigo as vidas humanas, através da criação de um perigo comum” (tradução nossa)167.
Em paralelo realizado com a início da história do terrorismo contemporâneo, à vista de que os alvos eram, corriqueiramente, os chefes de Estado e a propriedade pública que incorporava um senso físico de existência estatal, nota-se que a convenção buscou regulamentar de forma a dar um maior foco aos membros da função pública, estendendo- se a proteção aos seus cônjuges, e às propriedades públicas consideradas fundamentais para o funcionamento do governo. Observa-se a presença, porém tímida, da obrigação em tipificar atos intencionais que ameacem a vida da população civil. Outras obrigações dirigidas aos Estados signatários, como o método com o qual o Estado deveria trazer o perpetrador à justiça e a proibição do uso da força, utilizando-se dos métodos pacíficos de resolução de controvérsias disponíveis, até mesmo com a possibilidade de fazer o uso do Conselho da Sociedade das Nações para tanto, também se encontram presentes168.
Face a impossibilidade de concordância entre os Estados, resultado observado através do fracasso da Convenção, que não entrou em vigor169, aparenta direcionar o direito
internacional público a um caminho indutivo.
Porém, ainda se expõe que outras tentativas de uma definição dedutiva ocorreram em 1972, 1994, 1996, 1999170. Em 1972, forma-se o primeiro Ad Hoc Committee on
Terrorism, designado a estudar o fenômeno e buscar uma definição universalmente aceita – surge, aqui, o primeiro Draft Comprehensive Convention –, porém, o comitê não alcançou o objetivo para o qual fora pressuposto, sustentando-se que o trabalho do comitê, ao contrário, teria servido para apontar problemas que circulavam a impossibilidade de definição, como, por exemplo, os confrontos promovidos por grupos de libertação nacional171. Sustenta-se que a fagulha que gera parte desse problema advém da tentativa
167 Fonte: <https://www.wdl.org/en/item/11579/view/1/7/>.
168 Cf. WILLIAMSON, Myra. Terrorism, War and International Law…, op. cit., p. 27. 169 Ver nota 96.
170 DUFFY, Helen. The ‘War on Terror’ and the Framework of International Law, op. cit., p. 19. Para
mais informações sobre as conveções e projetos, Cf: Resolutions adopted on the reports of the Sixth
Committee, 1972, <https://documents-dds-
ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/270/64/IMG/NR027064.pdf?OpenElement>; Declaration on
Measures to Eliminate International Terrorism, 1994,
<http://www.un.org/documents/ga/res/49/a49r060.htm>; Measures to Eliminate International Terrorism, 1996, <http://legal.un.org/docs/?symbol=A/RES/51/210>; International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, 1999, <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/english-18-11.pdf>.
171 Cf. LEVITT, Geoffrey. Is Terrorism Worth Defining?, op. cit, p. 99 e 100. Cf. DUFFY, Helen. T The
‘War on Terror’ and the Framework of International Law, op. cit., p. 19. Cf. HIGGINS, Rosalyn. The general international law of terrorism. In: HIGGINS, Rosalyn; FLORY, Maurice (Eds.). Terrorism and International Law. London: Routledge, 1997. p. 15 e 16.
dos Estados Unidos da América, ao propor ao Sexto Comitê da Assembleia Geral, o Draft Convention for the Prevention and Punishment of Certain Acts of International Terrorism. Menciona-se que o texto do projeto gerou controvérsias pelos seguintes motivos: (a) a palavra terrorismo sequer aparecia no texto do projeto, sendo substituída por “ofensas de significância internacional”; (b) excluía as forças militares do estado como um possível agente da prática do terrorismo, o que fora considerado como uma afronta para os Estados que lutavam contra o colonialismo e contra a dominação estrangeira – a permissão do uso da violência seria interpretada de maneira distinta pela ideologia ocidental e pelos Estados em desenvolvimento, sobretudo em relação a questão dos movimentos de libertação172. Argumenta-se que, após o impasse apresentado, o
comitê ficara impossibilitado de confeccionar uma definição dedutiva sobre o fenômeno, o qual passa a ser tratado, novamente, em sua forma indutiva ao elaborar convenções sobre os atos de terrorismo, sem que o próprio termo terrorismo seja abarcado173. Como
exemplo, entre as décadas de 60 e 80, tomaram forma algumas convenções nesse sentido. Dentre elas, convenções sobre atos praticados ao bordo de aeronaves174, sobre a tomada
ilícita de aeronaves175, sobre crimes cometidos contra pessoas internacionalmente
protegidas176, sobre a tomada de reféns177, dentre outras178.
Em meados da década de 90, outro comitê fora estabelecido pela Assembleia Geral da ONU – o Ad Hoc Committee on International Terrorism. Seu propósito circulava em torno da produção de diversos instrumentos internacionais para o combate ao
172 WILLIAMSON, Myra. Terrorism, War and International Law…, op. cit., p. 55. 173 Idem. Cf. HIGGINS, Rosalyn. The general international law of terrorism, op. cit., p. 15.
174 Convention on offences and certain other acts committed on board aircraft, 1936. Para o conteúdo da
convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/terrorism/conv1-english.pdf>.
175 Considerado pacificamente pela academia, considera que a convenção trata como ato terrorista a
atividade ilícita realizada por pessoa a bordo de aeronave, objetivando, pela força ou ameaça dela, tomar controle da referida aeronave. Nota-se, todavia, que a convenção não menciona a palavra terrorismo em seu texto. Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, 1970. Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/Conv2-english.pdf>.
176 Dentre outras previsões, considera como ato terrorista a atividade ilícita que objetiva o assassinato,
sequestro, ou ataque realizado contra agentes do alto escalão do Estado. Convention on the prevention and punishment of crimes against internationally protected persons, including diplomatic agents. Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/english-18-7.pdf>.
177 Dentre outras previsões, considera como ato terrorista a atividade ilícita que objetiva prender, deter ou
ameaçar matar, ferir ou continuar a deter outra pessoa com a finalidade de obrigar um agente terceiro a realizar determinado ato ilícito com a condição de libertação de refém. Nota-se, em seu preâmbulo, reforço sobre o comprometimento da cooperação entre os Estados para o combate do terrorismo internacional. Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/terrorism/english-18-5.pdf>.
178 Cf. WALTER, Christian. Terrorism..., op. cit., p. 3. Cf. DUFFY, Helen. The ‘War on Terror’ and the
Framework of International Law, op. cit., p. 24. Cf. SOARES, Denise de Souza; DOLINGER, Jacob. Direito Internacional Penal – tradados e convenções. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 657-733.
terrorismo, mas, em particular, seria encarregado com a continuação de tentativa de formular um novo Draft Comprehensive Convention on International Terrorism179.
Fora somente em 1999, como um efeito colateral positivo dos estudos e projetos previamente realizados para a tentativa de definição180, que uma convenção internacional
voltou a redigir uma formula dedutiva para definir o terrorismo – pondera-se, no entanto, que se trataria de uma concepção dedutiva genérica181. A Convention for the Suppression
of Financing Terrorism, a qual fora adotada pela Assembleia da ONU em 1999182 e
permanece vigente, divide-se, pode-se dizer, de forma híbrida.
Primeiramente, introduz e aponta, em seu artigo 2, (1), (a), que comete uma ofensa segundo a convenção o agente que, por qualquer forma, de maneira direta ou indireta, ilegalmente e voluntariamente, fornece ou recolhe fundos para financiar os atos terroristas já prescritos em convenções formuladas a partir da década de 70183. Dessa forma, introduz
uma nova conduta que, quando vinculada a um ato terrorista já previamente disciplinado dentre aqueles instrumentos internacionais dispostos, será considerada uma ofensa criminal.
Após, em seu artigo 2 (1) (b), traz a mencionada definição genérica sobre terrorismo, tratando-o como “Qualquer outro acto destinado a causar morte ou ferimentos corporais graves num civil ou em qualquer pessoa que não participe directamente nas hostilidades numa situação de conflito armado, sempre que o objetivo desse acto, devido à sua natureza ou contexto, vise intimidar uma população ou obrigar um governo ou uma organização internacional a praticar ou a abster-se de praticar qualquer acto”184. Como se
deduz, classifica como terrorismo qualquer outro ato suficientemente grave que cause a morte ou lesão a civis que não façam parte de conflito armado, com um objetivo-fim de causar pânico ou compelir um agente terceiro, nomeadamente Estado ou organização internacional. a agir ou não agir sobre determinado assunto político. A definição, em relação ao que já fora visto anteriormente, não aparenta destoar de uma maneira substancial daquelas outras tentativas de definições vistas anteriormente.
Pondera-se que, mesmo que ainda vinculada a um ato específico – financiamento –, disciplina de forma ampla que quaisquer outros atos que acarretem os elementos
179 WALTER, Christian. Terrorism..., op. cit., p. 3.
180 Cf. DUFFY, Helen. The ‘War on Terror’ and the Framework of International Law, op. cit., p. 20. 181 Idem.
182 Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/english-18-11.pdf>. 183 Conforme anexo I em Idem.
previstos serão considerados como atos terroristas. Deduz-se, além disso, que a convenção passa a formular mais um ato terrorista – que seria o simples financiamento, uma forma de cumplicidade e incentivo aos atos terroristas –, mas será considerado como tal somente quando direcionado ao cometimento de algum dos atos previstos no artigo 2. No entanto, ressalvas importantes são manifestas. Christian Walter aponta que a convenção de 1999 trata a definição de maneira abstrata185 e considera como terrorista
aqueles atos que produzem “violência física direcionada contra pessoas”, ignorando uma certa tendência anterior que buscava, também, considerar os patrimônios públicos186. Faz
ressalva, contudo, que este parece ser um incidente particular e isolado, visto que todos os outros estudos posteriores sobre o tema continuam a considerar o dano ao patrimônio187. Myra Williamson, de forma cautelosa, aduz que o disposto na alínea (b)
contém o que poderia ser interpretado como uma definição de um ato terrorista – não garantindo, assim, que esta seja realmente uma interpretação de uma definição dedutiva –, incluindo a possibilidade dos atos serem cometidos por agentes não estatais e enfatizando importância à vontade do agente em causar a morte ou danos corporais, ou seja, não sendo o dano ao patrimônio suficiente188.
Além de marcar a retomada da tentativa de definição dedutiva, a convenção também representa a última a tentar formalizá-la189, ou seja, já passados 18 anos da
adoção do texto pela Assembleia Geral da ONU, outra tentativa não fora realizada. Pode- se atribuir o problema para a turbulência e oscilação causadas no cenário internacional pelos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, os quais enrijeceram as tensões políticas nesse âmbito.
Evidenciado o fracasso de uma forma dedutiva, passa-se à análise especifica das formas indutivas de tratamento do fenômeno. Seriam, assim, os atos já prescritos em instrumentos internacionais. Conforme Helen Duffy,
These conventions do not attempt to define terrorism, but address specific conduct that may fall within the purview of what is commonly referred as terrorist activity, and set forth a framework of obligations on states parties, including measures to prevent such crimes and to cooperate in the persecution thereof. Commonly they oblige States to either extradite or submit for prosecutions persons suspected of the offences covered, subject to limit exceptions, and to cooperate in, for example, intelligence and evidence
185 WALTER, Christian. Terrorism..., op. cit., p. 3. 186 Idem.
187 Idem.
188 WILLIAMSON, Myra. Terrorism, War and International Law…, op. cit., p. 58. 189 Ibidem, p. 63-65.
gathering. Unlike certain other international treaties, they do not themselves purport to criminalise conduct, but to impose obligations on states to do so in domestic law190.
O tratamento realizar-se-ia, assim, através da observância dos atos considerados comuns à atividade terrorista. Como exemplo, nota-se uma crescente preocupação dos Estados em tipificar a atividade de sequestro de aviões, em razão do seu cometimento em larga em escala a partir de 1961191. De início, três convenções internacionais foram
formalizadas para combater esse ato específico. Nomeadamente, a Convention on Offences and Certain Other Acts Comitted On Board Aircraft192, de 1963, a Convention
for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft193, de 1970, e a Convention for the
Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation194, de 1971. De pronto,
cabe ressaltar que o vocábulo terrorismo não se faz visível em nenhuma das convenções. O objetivo destas seria fazer com que os Estados contratantes considerem como ofensas criminais e passíveis de punição os atos lá elencados – notadamente, atos que possam ou causem uma possível ameaça à segurança da aeronave e às pessoas, como o sequestro de aeronave pelo uso, ameaça do uso da força ou qualquer outra forma de intimidação195. As
convenções, assim, não tratariam a definição de um conceito de terrorismo, mas preocupam-se exclusivamente em tornar as condutas ou atos elencados como passíveis de sanções penais no sistema jurídico interno dos Estados contratantes.
Nos mesmos moldes das convenções anteriores, a Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against Internationally Protected Persons196, de 1973, a
International Covnention Against the Taking of Hostages197, de 1979, a Convention on
the Making of Plastic Explosives for the Purpose of Detection198, de 1991, a International
Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism199, de 2005, dentre outras,
disciplinam obrigações positivas e negativas aos Estados contratantes, os quais devem tipificar as condutas como ofensas criminais em seus respectivos ordenamentos jurídicos
190 DUFFY, Helen. The ‘War on Terror’ and the Framework of International Law, op. cit., p. 23 e 24. 191 WILLIAMSON, Myra. Terrorism, War and International Law, op. cit., p. 51.
192 Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/Conv1-english.pdf>. 193 Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/Conv2-english.pdf>. 194 Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/Conv3-english.pdf>. 195 Cf. WALTER, Christian. Terrorism..., op. cit., p. 5 e 6. Posteriormente, outras 4 convenções vieram a
tratar atos cometidos dentro de aeronaves e aeroportos. Para o conteúdo dessas convenções, cf. <http://www.un.org/en/counterterrorism/legal-instruments.shtml>.
196 Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/english-18-7.pdf>. 197 Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/english-18-5.pdf>. 198 Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/Conv10-english.pdf>. 199 Para o conteúdo da convenção, cf. <https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/english-18-15.pdf>.
internos. A importância das mencionadas convenções estaria em estabelecer um conjunto de leis para assegurar a cooperação dos Estados no tratamento dessas diversas ofensas criminais, envolvendo assuntos como a facilitação da extradição, investigação e resolução pacífica de conflitos200.
Segundo Geoffrey Levitt, a maneira indutiva de se tratar o tema evitaria um evidente conflito político, permitindo que certo acordo na formulação de novos textos e convenções sejam possíveis201. Há aqueles que sustentam que não haveria, desse modo,
uma relação entre uma definição dedutiva e qualquer lacuna no conjunto de convenções internacionais para se tratar da temática202 e aqueles que pensam o contrário e veem como
necessária uma definição dedutiva da matéria para suprimir alegadas lacunas203. A linha
de raciocínio que induz pela dispensabilidade de uma forma dedutiva aparenta, salvo engano, facilitar que se incorram certos atos que não seriam considerados como atos terroristas, somente pela inexistência de sua formalização pela via indutiva, sob o pretexto de que se evite, assim, os mencionados “conflitos políticos”.
Entretanto, não se pode olvidar que as mencionadas convenções desempenham um papel importante para o combate e a cooperação dos Estados no tratamento do fenômeno criminal.
200 DUFFY, Helen. The ‘War on Terror’ and the Framework of International Law, op. cit., p. 43. 201 Cf. LEVITT, Geoffrey. Is Terrorism Worth Defining?, op. cit, p. 102.
202 DUFFY, Helen. The ‘War on Terror’ and the Framework of International Law, op. cit., p. 44. 203 TRAHAN, Jennifer. Terrorism Conventions: Existing Gaps and Different Approaches. New England
PARTE II - APLICAÇÃO DE PRINCÍPIOS DE DIREITO INTERNACIONAL