Dos investimentos

Os contratos de concessão estabelecem, no tocante às obrigações de investimentos em expansão da infraestrutura, dois diferentes mecanismos, conforme a etapa contratual:

• Fase IB

• Parâmetros Mínimos de Dimensionamento

o Planejamento de execução norteado pelo Plano de Gestão de Infraestrutura – PGI;

o Fiscalização por meio de gatilhos de investimentos.

Vale ainda destacar que o contrato prevê que normas e padrões técnicos, estabelecidos em regulamentação da Agência, são de cumprimento mandatório pelo concessionário, sob pena de aplicação de multa contratual. Essas normas tratam de aspectos técnicos de segurança na expansão, manutenção e operação do aeroporto e compõem o contrato regulatório mais amplo, a que o concessionário está vinculado.

O conteúdo da regulamentação dessas normas e padrões técnicos abarca requisitos à construção e manutenção do sistema de pistas do aeroporto (pistas de pouso e decolagem e pistas de táxi) e do pátio de aeronaves. Têm características de instrumentos de comando e controle, por constituírem produtos a serem apresentados sem incentivos econômicos à maior eficiência. Seu cumprimento está atrelado a penalizações como a restrição operacional (proibição de uso da pista de pouso ou a redução de sua capacidade de operação) ou multas pecuniárias, estas contratuais e não contratuais.

4.1.3.1.1. Fase IB

Na primeira fase de investimentos, denominada Fase IB, que abarca, em média, os primeiros 24 meses da concessão, são estabelecidos de forma prescritiva os investimentos que devem ser realizados, como: ampliação do terminal de passageiros conforme demanda em hora pico informada no contrato, número determinado de pontes de embarque a ser construídas, ampliação do pátio de aeronaves com a definição de número de posições de aeronaves a serem disponibilizadas, ampliação de estacionamento de veículos para os passageiros com o estabelecimento do número de vagas que devera existir e melhorias do sistema de pistas do aeroporto.

O contrato não estabelece o projeto a ser executado, sendo o concessionário livre para planejar e conceber os projetos necessários para a consecução das obrigações, podendo adotar alternativas com maior eficiência e flexibilidade de soluções, menor custo e novas tecnologias.

Por estabelecer os investimentos obrigatórios que deverão ser realizados, em termos de quantidade (ou área), sob pena de sanções pecuniárias, a Fase IB poderia ser caracterizada como instrumento de Comando e Controle – C&C.

No entanto, no escopo proposto neste trabalho, é denominada sob a regulação de instrumento de C&C híbrido, tendo em vista que o contrato não estabelece os seus insumos ou meios de realização, o que agrega incentivos para que a firma realize as obrigações de forma mais eficiente, se apropriando de ganhos de tecnologia, soluções operacionais, eficiências decorrentes de projetos, custos associados a insumos, dentre outros. Uma evidência da ponderação do instrumento com meios de incentivo é a possibilidade de adoção de quaisquer soluções operacionais que alcancem, por exemplo, resultados dinâmicos de processamento de filas em menor tempo, sem demandar aumento de área, como os e-gates, portões eletrônicos de controle automatizado de passaporte brasileiro.

Ademais, a Fase IB desses contratos conta com a incidência de incentivo à realização de investimentos por meio do Fator X. O Fator, cujo valor é estabelecido nos contratos para incidência nos primeiros anos do contrato, até que seja realizada a primeira Revisão de Parâmetros da Concessão, resulta em decréscimo tarifário para os concessionários. Com vistas a incentivar a realização de investimentos desta Fase IB, esses contratos previram o uso de reduções gradativas do valor predefinido do mecanismo, conforme realização das obrigações de investimentos pelos concessionários. Relevante esclarecer que, para alcançar a redução do

Fator X até o limite permitido no contrato, os concessionários deveriam realizar investimentos em métricas superiores àquelas estabelecidas pelos dispositivos atinentes à Fase IB contratual.

Explica-se que o contexto da concessão dos aeroportos, à época, ensejou que se agregasse mecanismos contratuais de C&C híbridos e de incentivo para buscar a realização efetiva dos investimentos dessa Fase IB. Em 2014 o Brasil recebeu a Copa do Mundo e em 2016 as Olimpíadas, cuja cidade-sede era o Rio de Janeiro. Em um contexto de escassez de infraestrutura aeroportuária, as concessões realizadas no período almejaram alcançar não só a ampliação da estrutura para processar a demanda existente como, também, que viabilizasse o atendimento adequado do crescimento da demanda em função dos eventos esportivos.

4.1.3.1.2. Parâmetros Mínimos de Dimensionamento - PMD

Após a Fase IB, o contrato não estabelece os investimentos que devam ser realizados, mas o nível de serviço que deve ser mantido.

O nível de serviço é estabelecido pelos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento – PMD, métricas que estabelecem: (i) área por passageiro, em diferentes componentes do terminal de passageiros (m² por passageiros no saguão de embarque, desembarque, salas doméstica e internacional de embarque, entre outras); e (ii) tempos de filas, em algumas atividades. Os PMD estabelecidos para os contratos são apresentados na Tabela 4.4, a seguir.

TABELA 4.4 - PARÂMETROS MÍNIMOS DE DIMENSIONAMENTO – NÍVEL DE SERVIÇO ESTABELECIDO

Componente Unidade Valores na hora-pico

Doméstico Internacional 1. Saguão de embarque: área necessária por ocupante; relação

visitante-acompanhante por passageiro (v.a.) e tempo

Componente Unidade Valores na hora-pico Doméstico Internacional 5.2 Acesso a assentos na sala de embarque (incluindo

aqueles disponíveis nos serviços de alimentação) % 70 70 5.3 Posições próximas (ponte de embarque)

5.3.1 Área necessária para passageiros sentados m2/pax 1,7 1,7

min 40 60

5.3.2 Área necessária para passageiros em pé m²/pax 1,2 1,2

min 20 20

5.4 Posições remotas (atendimento por ônibus)

5.4.1 Área necessária para passageiros sentados m2/pax 1,7 1,7

7. Sala de desembarque: área necessária por passageiro aguardando bagagem

m²/pax 1,7 1,7

min 30 45

8. Área de formação de filas para aduana m²/pax - 1,7

min - 10

9. Saguão de desembarque: área necessária por ocupante, relação visitante-acompanhante por passageiro (v.a.) e tempo (minutos)

m2/ocup. 1,7 1,7

v.a./pax 1,0 1,0

min 15 25

Fonte: Contrato de concessão do Aeroporto de Brasília.

Com vistas a assegurar que a Agência possa verificar o adequado planejamento do concessionário para a manutenção do nível de serviço do aeroporto, o concessionário deve apresentar, no primeiro ano de operação e sempre que necessário atualizar, o Plano de Gestão de Infraestrutura – PGI.

O PGI conta com as projeções de demanda estimadas pela empresa e a proposta de ampliação a ser realizada, conforme necessário, considerando o nível de serviço estabelecido pelos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. Adicionalmente, devem ser identificados os gatilhos de investimentos esperados para manutenção do nível de serviço, indicando-se quando se estima a necessidade de realização de obras ou de melhorias operacionais, comparando-se a demanda realizada com as métricas disponíveis no aeroporto, frente ao estabelecido pelos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento.

Para a fiscalização do adimplemento contratual, verifica-se o número de passageiros processados no aeroporto, considerando-se a metodologia que define a hora pico de processamento, calcula-se a quantidade de área que deve estar disponível por passageiro para

atender ao movimento identificado em cada componente do terminal de passageiros, assim como se observa o tempo de filas. Caso os resultados indiquem que as áreas mínimas estabelecidas e os tempos máximos de fila estão sendo cumpridos, confirma-se o atendimento aos requisitos do contrato, hipótese em que os instrumentos de C&C híbridos são efetivos.

Não há previsão contratual de métricas que estabeleçam um gatilho de investimentos para outras infraestruturas que não o terminal de passageiros, estabelecendo o contrato que os demais componentes operacionais do aeroporto (pátio de aeronaves, estacionamento de veículos, entre outros) devam ser expandidos de forma balanceada com a estrutura do terminal. A única métrica a associada à expansão do “lado ar” do aeroporto se relaciona indiretamente ao desenvolvimento do pátio de aeronaves, tendo em vista que os contratos estabelecem percentual mínimo de passageiros a serem processados em posições com ponte de embarque, o que obriga o concessionário a estabelecer a infraestrutura dessas pontes nos terminais e a disponibilizar as posições de pátio de aeronaves associadas a elas.

Nesse caso, também não há definição dos insumos para o atendimento do nível de serviço, de forma que o concessionário tem incentivos para buscar a otimização das soluções possíveis, adotando as mais eficientes para o cumprimento de suas obrigações, com possibilidade, inclusive, de melhoria da disposição e operações dos componentes do terminal, sem necessidade de realização de novas obras, conforme for o caso.

Portanto, a manutenção do nível de serviço pode também ser considerada um instrumento de C&C híbrido. Isto porque, em que pese o contrato estabeleça parâmetros e taxas de ocupação que devam ser cumpridos, não se definem os insumos ou meios de realização, mesmo que determinadas as quantidades (características da Fase IB, como já apresentado).

Nos dois casos dos instrumentos direcionados para a consecução de investimentos – a Fase IB e a manutenção do nível de serviço – o contrato agrega incentivos para que a firma realize as obrigações de forma eficiente, sem definição de meios e insumos. Nesse sentido, o desenho desses instrumentos incorpora incentivos para maior eficiência de alocação de recursos, menores custos, maior produtividade, tecnologia e qualidade, em que pese o não adimplemento contratual enseje sanções pecuniárias.