SEÇÃO II DOS TERRITÓRIOS
DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Comentário:
A alteração, de "servidores públicos civis" para servidores públicos", visa a fixar o abandono da condição constitucional de servidor público pelo militar. Servidor público, agora, pela Constituição, passa a ser apenas o civil, pelo que todo o regramento constitucional destinado a essa categoria de trabalhadores refere-se, da Emenda Constitucional n° 18 em diante, apenas aos civis.
Art. 39 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
Comentário:
A Emenda Constitucional n° 19 retirou da Constituição a obrigatoriedade de instituição do regime único aos servidores públicos civis. Essa providência foi seguida pela previsão de instalação de conselhos de política de administração e remuneração de pessoal, formado por servidores. O resultado mais imediato é a possibilidade de coexistência de vários regimes jurídicos, a partir das linhas traçadas por esses conselhos.
§ 1º - A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura; III - as peculiaridades dos cargos.
Comentário:
A Emenda Constitucional n° 19 trouxe a novidade, até então inexistente - curiosamente - no serviço público brasileiro. Por ela, o vencimento e outras verbas componentes da remuneração deverão atender a padrões objetivos, como a natureza do cargo, seu grau de responsabilidade, os requisitos para a investidura e as peculiaridades a ele inerentes. A vista disso, não poderá haver, por exemplo, dois cargos públicos distintos, um ocupável por pessoal com nível médio de escolaridade, outro privativo de profissionais de nível superior, com faixas remuneratórias semelhantes.
§ 2º - A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.
Comentário:
Outra novidade da Emenda Constitucional n° 19. Os entes estatais deverão criar e manter escolas de governo para a preparação e aperfeiçoamento de seu pessoal, a exemplo do que já ocorre, há muito, na França, com excelentes resultados. A freqüência, com aproveitamento, aos cursos nelas ministrados será considerada especialmente nas promoções na carreira, ficando claro que o mérito pessoal do servidor poderá fundamentar a elevação funcional.
§ 3º - Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir.
Comentário:
Chama atenção na redação deste dispositivo, imposta pela Emenda Constitucional n° 19, a possibilidade de exigência de requisitos diferenciados para admissão em certos cargos, quando a natureza do cargo o exigir, o que significa a constitucional idade da realização de exames psicotécnicos, provas físicas, investigação de vida pregressa e outros elementos de convencimento quanto à existência, do candidato ao cargo, da formação mínima necessária à investidura. É forçoso notar, segundo Alexandre de Moraes, que a EC n° 19 suprimiu do rol de direitos constitucionais dos servidores públicos a irredutibilidade de salário (art. 7°, VI), o que pode ser superado pela garantia de irredutibilidade de remuneração, prevista no art. 37, XV para a grande maioria dos casos, e o adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas (art. 7°, XXIII). Esta última supressão, segundo o mesmo autor, pode configurar ofensa à cláusula pétrea, já que a garantia constitui-se direito fundamental na esteira de julgamento do STF, onde foi reconhecido que os direitos sociais são, também eles, cláusulas pétreas.
§ 4º - O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
Comentário:
A redação imposta pela Emenda Constitucional n° 19 impõe a remuneração, aos agentes políticos citados, exclusivamente por subsídios. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, o subsídio não tem natureza de ajuda, socorro, auxílio, mas possui caráter retributório e alimentar. A questão do pagamento de verba aos membros do Congresso Nacional em virtude do comparecimento à sessão extraordinária não está impedida pela redação do dispositivo, já que o art. 57, § 7°, garante, literalmente, o pagamento, por esse comparecimento, de parcela "indenizatória" (portanto, por fato eventual, ocasional) não superior ao valor dos subsídios mensais. As demais verbas citadas neste parágrafo estão proibidas, sendo o seu pagamento inconstitucional.
§ 5º - Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá estabelecer a relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI.
Comentário:
A redação faculta às entidades estatais estabelecer, ou não, por lei ordinária, um padrão de diferença entre a menor e a maior remuneração dos servidores púbicos, o que deverá ser produto e condicionante dos trabalhos dos conselhos de política de administração e remuneração de pessoal.
§ 6º - Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos.
Comentário:
Atendendo aos princípios gerais da publicidade e da moralidade, inscritos no caput do art. 37, a Emenda Constitucional n° 19 impôs, neste parágrafo, a obrigação de pu blicação anual dos valores dos subsídios e da remuneração de cargos e empregos públicos. A publicação dos subsídios, principalmente os pagos no STF, já era implicitamente obrigatória, dado ser ele o padrão máximo de remuneração. A dos demais, para se garantir a efetividade do princípio.
§ 7º - Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade.
Comentário:
As sobras orçamentárias, geradas por economia e eficiência no gerenciamento dos recursos financeiros, podem vir a ser aplicadas, inclusive como estímulo financeiro, ao servidor ou empregado
público. É nítida a ênfase, também aqui, da qualificação de pessoal no serviço público, uma das linhas basilares da reforma administrativa, e que visa a atender ao princípio da eficiência.
§ 8º - A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do § 4º.
Comentário:
A Emenda Constitucional n° 19 abre, aqui, a possibilidade de instituição de política remuneratória que suprima absolutamente o pagamento de quaisquer gratifi cações ou adicionais aos servidores e empregados públicos. Isso é especialmente importante quando se constata que, hoje, praticamente todas as carreiras têm vencimentos básicos fixados em valores modestos, os quais são expressivamente inflados pela soma de um sem-número de gratificações, diferenças, adicionais, verbas e funções. A partir dos trabalhos dos conselhos de política de administração e remuneração de pessoal, essa decisão poderá ser tomada, devendo ser composta a diferença entre o vencimento básico e as demais agregações, principalmente as permanentes.
Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
Comentário:
O regime previdenciário dos servidores públicos ficou restrito aos ocupantes de cargos públicos efetivos. A eles, a Emenda n° 20 assegurou um sistema baseado, fundamentalmente, na contribuição, cuja arrecadação deverá custear o dispêndio futuro. Efeitos desse novo sistema são notados, por exemplo, na nova disciplina da aposentadoria compulsória por idade, cuja proporcionalidade deixa de ser com o tempo de serviço e passa a ser calculada em função do tempo de contribuição, segundo o inciso II do § 1 ° deste artigo.
§ 1º - Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei;
Comentário:
A invalidez permanente pode levar, ainda, a aposentadoria com proventos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuição, conforme decorra de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, para a primeira, ou de qualquer outra causa, para a segunda.
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;
Comentário:
A proporcionalidade dos proventos, no caso de aposentadoria compulsória por idade, deixa de ser com o tempo de serviço e passa a ser pelo tempo de contribui ção, dentro da nova ideologia do sistema. Note que foi extinta a aposentadoria proporcional por tempo de serviço, restando, sobre o tipo, apenas as regras de transição da parte final da Emenda n° 20.
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:
Comentário:
A aposentadoria compulsória exige um mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco no cargo em que se dará a aposentadoria. Isso porque, no § 9°, é ainda permitida a contagem de tempo de contribuição (e aqui também não mais de serviço) federal, estadual, distrital ou municipal. Essa exigência de dez anos de efetivo exercício no serviço público visa a impedir que
pessoas que estavam filiadas ao regime de previdência do trabalhador privado, em que a base de cálculo é o salário-de-contribuição, de valor máximo limitado, ingressem no serviço público e, em situação mais favorável financeiramente, após algum tempo de atividade, e beneficiados pela contagem recíproca de tempo de serviço, saíssem com proventos integrais.
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
§ 2° Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão.
Comentário:
O parágrafo consagra um dos dois tetos constitucionais ao valor dos proventos e pensões, qual seja a remuneração do cargo efetivo ocupado por pelo menos cinco anos e a partir do qual se deu a aposentadoria. O outro teto está no § 8°.
§ 3° Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
Comentário:
Este parágrafo, na sua parte final, eliminou a tentativa de imposição de um redutor no valor dos proventos da aposentadoria. Agora, literal e expressamente, esses corresponderão à totalidade do valor da remuneração.
§ 4° É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores:
I - portadores de deficiência;
II - que exerçam atividades de risco;
III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Comentário:
Previsão que elimina as aposentadorias especiais de algumas categorias de servidores, como os professores e magistrados. Excepcionalmente, nos termos da lei com plementar, poderá haver condições especiais para as situações citadas no parágrafo. Quanto aos professores veja a restrição no § 5º, a seguir.
§ 5° Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no § 1°, III, a, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.
Comentário:
A Emenda nº 20 reduziu expressivamente o benefício de aposentadoria especial dos professores. Agora, apenas os ocupados com educação infantil e ensino fundamental e médio terão direito à redução em cinco anos dos requisitos de idade e tempo de contribuição para a saída com proventos integrais.
§ 6° Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime de previdência previsto neste artigo.
Comentário:
Dispositivo que impede a acumulação de aposentadorias pelos diversos sistemas públicos, como o federal e o estadual, por exemplo.
§ 7° Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será igual:
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito; ou II - ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito.
Comentário:
A Emenda n° 20 abraçou entendimento do Supremo Tribunal Federal e reconheceu o direito do pensionado à totalidade dos proventos do servidor falecido. É impor tante notar que, no caso de falecimento do servidor na ativa, o valor da pensão por morte não será o da remuneração, mas, sim, o produto de um cálculo proporcional que indique o eventual provento se a aposentadoria ocorresse na data do falecimento, e que tenderá a ser, portanto, menor do que o valor da remuneração.
§ 8° É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.
Comentário:
Dispositivo com três objetivos diretos: primeiro, sujeita o valor dos proventos e pensões ao teto geral do serviço público, que é o valor dos subsídios de Ministro do STF; segundo, garante a revisão dos pagamentos a aposentados e pensionados sempre que se modificar a remuneração dos servidores na ativa; terceiro, estende aos aposentados e pensionados eventuais benefícios ou vantagens concedidos à ativa.
§ 9º O tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade.
Comentário:
Separa tempo de contribuição e tempo de serviço. O primeiro será contado para fins de aposentadoria; o segundo, para fins de disponibilidade.
§ 10º A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício.
Comentário:
Proíbe, por exemplo, a contagem em dobro do tempo de licença-prêmio não gozada.
§ 11º Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.
Comentário:
A soma total, a qualquer título, mesmo que decorrente de acumulação constitucional, dos proventos qualquer outra verba remuneratória não poderá superar o valor dos subsídios de Ministro do STF. Note-se que a redação inclui o sistema geral da previdência, de trabalhador privado e até os subsídios de cargos eletivos e cargos em comissão.
§ 12º Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social.
Comentário:
§ 13º Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social.
Comentário:
Servidor público sem vínculo permanente com a Administração Pública, titular apenas de cargo em comissão, não participa do sistema de previdência do ser vidor público efetivo, mas, sim, do regime geral de previdência. É desdobramento do caput deste artigo.
§ 14º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.
Comentário:
Dispositivo que pode vir a impor um valor máximo de proventos aos servidores públicos que ingressarem no sistema após a promulgação da Emenda n° 20/98. Esse teto, que hoje não existe para os servidores, a não ser o valor da remuneração e os subsídios de Ministro do STF, poderá ser praticado, portanto, para servidores, com permissão constitucional.
§ 15º O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.
§ 16º Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar.
§ 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei.
§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II.
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X.
§ 21. A contribuição prevista no § 18 deste artigo incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 desta Constituição, quando o beneficiário, na forma da lei, for portador de doença incapacitante.
Art. 41 - São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
Comentário:
No sistema constitucional brasileiro, da efetividade não resulta obrigatoriamente a estabilidade, nem a estabilidade pressupõe necessariamente a efetividade. A efetividade, diz Manoel Gonçalves Ferreira Filho, dá direito a um cargo; a estabilidade mantém o servidor no quadro da administração. A estabilidade é, assim, um vínculo entre o servidor e a administração; a efetividade, entre o servidor e o cargo. A redação imposta a este dispositivo pela Emenda Constitucional n° 19 ampliou de dois para três anos o período do estágio probatório. Foi, também, melhorada a técnica da redação, com a previsão de estabilidade aos servidores nomeados "para cargo de provimento efetivo" em virtude de concurso público.
§ 1º - O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
Comentário:
A estabilidade do servidor público guarda uma diferença fundamental em relação ao servidor