1 FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA, POLÍTICA E ECONÔMICA DA
1.5 Economia e Direito: entre a externalidade e a extrafiscalidade
Não se pode falar em extrafiscalidade e economia sem esclarecer as controvérsias que distorcem os conceitos e fundamentos da extrafiscalidade e da externalidade. A extrafiscalidade tem seu conceito dentro da ciência jurídica bem definido, porém, há uma confusão na sua fundamentação e conceituação quando se trata da ciência econômica, que adota a externalidade para um papel semelhante, mas que semanticamente não se confundem, pois esta (externalidade) é fundamento para àquela (extrafiscalidade), apenas.
Uma das primeiras obras sobre a extrafiscalidade foi escrita por Mario Pugliese em 1932, com o título de La finanza e suoi compiti extra-fiscali negli Stati moderni (As finanças públicas e sua função extrafiscal no Estado moderno) (CALIENDO, 2013, p. 2). Aos poucos, a terminologia extrafiscalidade assumiu uma posição expressiva nas políticas públicas sociais e econômica, principalmente, referentes à preservação e à recuperação ambiental. Porém, a superexposição do conceito do termo extrafiscal, para Paulo Caliendo (2013), o tornou ambíguo, vago e incerto94, sendo imperioso distinguir conceitos próximos, sentidos diversos e análise distintas, pois há uma confusão conceitual quanto aos termos externalidades e
93 As filosofias políticas liberais e neoliberais foram estudadas neste capítulo na subseção 1.3.
94 ―O termo, contudo, ganhou força e expressão assumindo ares de onipresença, ou seja, tornou-se um conceito ampliado, inchado, citado como presente em praticamente cada canto onde houvesse uma política pública social ou econômica sendo aplicada, especialmente, no setor ambiental. Esta superexposição do conceito ao invés de fortalece-lo o enfraqueceu, tornou-o ainda mais ambíguo, vago e incerto. De tal modo que esta ampliação semântica exagerada o tornou vazio, no entendimento correto de importantes doutrinadores‖. Na íntegra. (CALIENDO, 2012, p. 2).
extrafiscalidade, ou seja, uma mistura de política fiscal, economia pública, direito financeiro e direito tributário.
Externalidade é um conceito criado dentro da economia por Cecil Pigou, ao lecionar sobre a economia do bem-estar em sua obra a The economics of welfare95, na qual desenvolve a concepção de externalidades para justificar a intervenção governamental96 (PIGOU, 1932, p.
1). Pigou identificou as ―influências externas‖ na produção, que seriam as imperfeições do mercado, de modo que justificaria a intervenção do Estado a fim de prover bens e serviços de utilidade à sociedade, dos quais as entidades privadas não sustentavam para aumentar a eficiência econômica (PIGOU, 1932; VASCONCELLOS; GRACIA, 2015, p. 21; PINHO, 2011, p. 39), ou quando a produção e o consumo acarretassem efeitos negativos, como a poluição ambiental, por exemplo (NASDEO, 2014, p. 397), ou positivas, como a abertura de uma estrada que vai beneficiar o acesso de todos a algum lugar, criado em detrimento da abertura de uma indústria.
Paulo Caliendo (2013, p. 03) esclarece que as externalidades são ―os efeitos e consequências dos atos dos agentes econômicos, dentre as quais se incluem o governo‖, ou seja, são resultados ou deficiências do sistema econômico97, podendo ser negativos ou positivos, sendo um evento no ―mundo econômico que ingressa no direito como proposição que irá compor determinado fato jurídico ou sentido de norma tributária‖.
Neste contexto, observa-se que a externalidade econômica se difere claramente da extrafiscalidade, uma vez que a segunda ―remete às normas jurídicas de competência tributária que visam a ordenação pública, a intervenção econômica ou redistribuição de renda, como o propósito específico de promover os direitos fundamentais previstos no texto constitucional‖ (CALIENDO, 2013, p. 03) e a primeira engloba as imperfeições do mercado como um todo, a ser amparado pelo Estado a fim de corrigir as carências de mercado e de consumo no que diz respeito aos efeitos de sua existência à sociedade.
As normas jurídicas possibilitam a atuação do governo na economia de forma abrangente, em resposta às deficiências de mercado como um todo (macro e microeconomia), por meio de leis que regulam tanto as estruturas de mercado como a conduta das empresas
95 PIGOU, Arthur C. The Economics of Welfare. London: Macmillan and Co. 1932. Library of Economics and Liberty.
96 A economia do bem-estar ―[…] develops the concept of externalities at some length and uses their existence as a justification for government intervention‖. Na íntegra . (PIGOU, 1932, p. 1). [...]
desenvolve o conceito de externalidades com algum tempo e usa sua existência como justificativa para a intervenção do governo. Tradução livre.
97 É o sistema de produção, distribuição e consumo de bens e serviços de uma economia. Estudada na subseção 1.3.1 sobre macro e microeconomia.
(coíbe e reprime abuso de mercado), além das regras e princípios constitucionais que disciplinam a economia brasileira98 (VASCONCELLOS; GARCIA, 2015, p. 21-22).
Observa Pinho (2011, p. 39) que Cecil Pigou, em sua obra ―Riqueza e Bem-estar‖, já considerava os efeitos extrafiscais dos tributos, quando menciona o uso de um sistema de tributos e de subsídios para regular a produção das indústrias, evitando os investimentos em indústrias de custos crescentes pelas indústrias de custos constantes ou decrescentes, isto é, conduzir os investimentos em fabricação de produtos que não variassem seu custo de produção a ponto de gerar instabilidade exacerbada no preço de mercado, mantendo um sistema econômico estável.
Sobre o conceito de extrafiscalidade, do qual Paulo Caliendo (2013) enfatiza ter sido explorado pelas incertezas de seus conceitos pela doutrina, observa-se que a ausência de uma definição legal do termo pode agravar essa situação, essencialmente pela falta de limitação clara do texto constitucional quanto a sua abrangência. Caliendo (2013, p. 03) leciona que o conceito está à mercê da liberdade do intérprete, que pode adentrar na esfera restritiva ou ampla, sendo que a interpretação de um conceito restritivo se refere às normas jurídicas que autorizam a competência tributária a ordenar99, intervir100 ou redistribuir101; e a interpretação de um conceito ampliado se respalda na ideologia de que os tributos já têm incorporado em suas normas os efeitos fiscais e extrafiscais.
Neste contexto, pode-se interpretar que a Constituição Federal de 1988 acolhe uma interpretação restritiva do conceito de extrafiscalidade, ou seja, não é a destinação do recurso que determina o caráter extrafiscal, mas sua finalidade constitucional (CALIENDO, 2013), haja vista ter direcionado a função extrafiscal dos tributos de forma bem especificada, como por exemplo, o artigo 170, inciso IX, que possui nítida intenção de proteção às microempresas.
É perceptível que as proposições de intervenção Estatal, que têm como instrumento o uso da extrafiscalidade ou a correção das externalidades, possuem uma tendência de proteção
98 A Lei nº 8.884/1994 criou o Sistema de Defesa do Consumidor (SBDC), que é formado por três órgãos: a Secretaria de Direito Econômico (SDE); a Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE), ambos do Ministério da Fazenda, e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), vinculado ao Ministério da Justiça.
99 Exemplo: artigo 182, § 4º, inciso III, CF/88, que trata da progressividade do IPTU em caso de mau uso da propriedade urbana, diga-se, que não cumpre sua função social.
100 Exemplo: mecanismos indutores de comportamentos ou desencorajadores de condutas, como o desconto no valor total do IPTU para alguma conduta que recupere o meio ambiente – como plantar árvores em propriedades urbanas. Regulamentado por lei Municipal, fundamentado no artigo 225 da CF/88.
101 Exemplo: transferência de renda por meio da Bolsa Família. Lei 10.836/04.
dos direitos fundamentais constitucionais e de garantia aos direitos humanos, sobretudo a promoção da dignidade da pessoa humana. Nesta perspectiva, não se ignora que a externalidade e a extrafiscalidade são termos que possuem conceitos diferentes, mas apesar de não se confundirem, chegam ao mesmo fim - apontam ao Direito uma função promocional, consagrando os valores supremos de uma sociedade solidária e fraterna.