2.1 – O Sistema Educativo e o Quadro Legal
2.1.1 – Estruturação e Novas Apostas
A Lei de Bases do Sistema Educativo estabelece o quadro geral do sistema educativo. Assim, o sistema educativo é o conjunto de meios pelo qual se concretiza o direito à educação, que se exprime pela garantia de uma permanente acção formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso social e a democratização da sociedade.
O sistema educativo português compreende a educação pré-escolar, o ensino básico (englobando três ciclos de ensino, correspondentes à escolaridade obrigatória), o ensino secundário e o ensino superior.
Figura 9 – Organização do Sistema Educativo Português
A educação pré-escolar destina-se a crianças com idades compreendidas entre os 3 anos e a entrada na escolaridade obrigatória; é de frequência facultativa e é ministrada em jardins-de- infância públicos ou privados.
O ensino básico corresponde à escolaridade obrigatória, tendo a duração de nove anos, dos 6 aos 15 anos de idade; procura assegurar uma formação geral comum a todos os portugueses que lhes garanta a descoberta e o desenvolvimento dos seus interesses e aptidões, capacidade de raciocínio, memória e espírito, criatividade, sentido moral e sensibilidade estética
promovendo a realização individual em harmonia com os valores da solidariedade social. Encontra-se estruturado em três ciclos sequenciais:
- o 1º ciclo, com quatro anos de duração, leccionado em regime de mono-docência, visa o desenvolvimento de competências básicas em Língua Portuguesa, Matemática e Estudo do Meio;
- os 2 e 3º ciclos, com dois e três anos de duração, respectivamente, estão organizados por disciplinas e áreas de estudo de carácter pluridisciplinar, sendo a sua leccionação efectuada por professores especializados nas diversas disciplinas ou áreas disciplinares;
O ensino secundário procura fomentar a aquisição e aplicação de um saber cada vez mais aprofundado e, ao mesmo tempo, assegurar o desenvolvimento do raciocínio, da reflexão e da curiosidade científica e o aprofundamento dos elementos fundamentais de uma cultura humanística, artística e técnica. Tem a duração de três anos, compreendendo cursos científico- humanísticos (vocacionados para a prossecução de estudos), cursos profissionais e cursos tecnológicos (que embora permitindo o ingresso no ensino superior estão sobretudo vocacionados para a entrada no mundo do trabalho) e cursos artísticos (procuram assegurar uma formação artística especializada, podendo os alunos posteriormente ingressar no mercado de trabalho ou prosseguir estudos).
O ensino superior visa assegurar uma sólida preparação científica, cultural, artística e tecnológica que habilite para o exercício de actividades profissionais e culturais e para o desenvolvimento das capacidades de concepção, de inovação e de análise crítica, num quadro de referência internacional. Compreende o ensino universitário (orientado para a oferta de formações científicas sólidas) e o ensino politécnico (concentra-se especialmente em formações vocacionais e profissionais).
Embora esta estrutura do sistema de ensino português não tenha sofrido alterações nos últimos anos, têm vindo a ocorrer diversas reestruturações que reflectem algumas novas apostas. Sistematizam-se seguidamente as principais transformações que se têm vindo a consolidar nos anos mais recentes.
No 1º ciclo do ensino básico há a destacar a generalização da escola a tempo inteiro, através das actividades de enriquecimento e complemento curricular. Estas actividades permitem o alargamento do horário de funcionamento da escola para um período mínimo de oito horas,
desenvolvendo-se no período pós-lectivo diversas actividades, tais como o apoio ao estudo, o ensino do Inglês (estas duas actividades de oferta obrigatória), a actividade física e desportiva, o ensino da música e de outras expressões artísticas.
O reforço da oferta de cursos profissionais nas escolas secundárias da rede pública constitui uma das principais medidas adoptadas para a qualificação dos portugueses, em complemento com a oferta já existente em estabelecimentos da rede particular e cooperativa. Estes cursos encontram-se estruturados por diferentes áreas, sendo organizados em módulos, correspondendo a 3100 horas de formação.
A implementação do Programa de Novas Oportunidades constitui também uma ferramenta fundamental para o reforço das qualificações dos portugueses, oferecendo uma segunda oportunidade a indivíduos que abandonaram a escola precocemente, bem como àqueles que não tiveram oportunidade de a frequentar quando jovens. Pode ser concretizado através de diversas modalidades, sendo de destacar os Cursos de Educação e Formação (CEF), Cursos de Educação e Formação de Adultos (EFA), Sistema de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC) e Sistema Nacional de Aprendizagem, em regime de alternância, da responsabilidade do IEFP.
A consolidação do ensino pós-secundário não superior, com base nos Cursos de Especialização Tecnológica (CET), possibilita a criação de percursos de formação especializada em diferentes áreas tecnológicas, permitindo a inserção no mundo do trabalho ou o prosseguimento de estudos de nível superior; estes cursos conferem um diploma de especialização tecnológica e qualificação profissional de nível 4.
Finalmente, no ensino superior, importa destacar a progressiva implementação do Processo de Bolonha. O Processo de Bolonha pretende criar no espaço europeu um sistema de graus comparável e facilmente compreensível por todos, baseando-se numa estruturação do ensino superior em três ciclos:
O primeiro ciclo (licenciatura) com duração de três anos; O segundo ciclo (mestrado) com duração de dois anos; O terceiro ciclo (doutoramento) com duração de três anos.
2.1.2 – O Quadro Legal Recente
Sistematizam-se de seguida os principais impactes nas políticas educativas resultantes do novo enquadramento legal e legislativo ocorrido nos anos mais recentes (após a aprovação da Carta Educativa de Santarém).
Primeiramente apresenta-se uma descrição de três importantes diplomas que possuem um impacte directo e globalizante na gestão dos equipamentos educativos para, em seguida, se sistematizar de um modo sucinto os impactes de outros diplomas.
Enquadramento Legal
Breve descrição e impactes potenciais nas políticas educativas e no reordenamento da rede de equipamentos educativos
Decreto-Lei nº 75/2008
Aprova o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário.
Constitui assim o instrumento fundamental na gestão dos agrupamentos escolares e das escolas não agrupadas, identificando os princípios gerais e os principais instrumentos de autonomia.
Define para cada um dos órgãos da administração e gestão – Conselho Geral (onde as autarquias estão representadas), Director, Conselho Pedagógico e Conselho Administrativo – a sua composição, competências e funcionamento.
Despacho nº 14460/2008
Define as normas a observar na oferta das actividades de enriquecimento curricular, de animação e de apoio à família para o 1º ciclo do ensino básico e para a educação pré-escolar.
Identifica os potenciais promotores das actividades de enriquecimento curricular, as actividades a desenvolver, bem como as normas a seguir no estabelecimento dos horários.
Apresenta ainda em anexo o regulamento de acesso ao financiamento do programa das actividades de enriquecimento curricular, incluindo ainda orientações sobre cada uma das actividades.
Despacho nº 14026/2007
Estabelece as normas a observar na matrícula e sua renovação, na distribuição dos alunos, no período de funcionamento dos cursos e na constituição das turmas, no ensino básico e no ensino secundário. A sua relevância reflecte-se, essencialmente, a dois níveis.
Por um lado, a nível pedagógico-curricular, clarifica os critérios para o dimensionamento dos cursos e turmas, bem como para o desdobramento de turmas.
Por outro lado, a nível do ordenamento da rede de equipamentos e da relação oferta-procura de alunos, na medida em que se define uma hierarquia de prioridades para a matrícula de alunos.
Enquadramento Legal
Breve descrição e impactes potenciais nas políticas educativas e no reordenamento da rede de equipamentos educativos
Despacho nº 20956/2008
Regula as condições de aplicação das medidas de acção social escolar, da responsabilidade do Ministério da Educação, nas modalidades de apoio alimentar, alojamento e auxílios económicos, na atribuição de bolsas de mérito e no apoio especial no acesso a portáteis e à banda larga. As alterações de procedimentos fazem-se sentir essencialmente na determinação das normas para atribuição de auxílios económicos.
Decreto-Lei nº 15/2007
Altera o Estatuto da Carreira Docente, introduzindo alterações significativas nas normas e modo de funcionamento da profissão de educador e professor do ensino não superior. As principais alterações reflectem-se na introdução de duas carreiras hierarquizadas, na definição e clarificação da componente não lectiva do trabalho docente e no processo de avaliação de desempenho.
Decreto Regulam. nº 32/2007
Estabelece a composição, o mandato e o modo de funcionamento do Conselho de Escolas (órgão consultivo do Ministério da Educação). Procura operacionalizar as orientações emanadas da Lei de Bases do Sistema Educativo bem como da nova Lei Orgânica do Ministério da Educação.
Despacho nº 12037/2007
Efectua alguns reajustamentos ao despacho nº 22251/2005 (artigos 4º e 8º), que introduziu o regulamento de acesso ao Financiamento do Programa de Generalização do Fornecimento de Refeições Escolares aos Alunos do 1º Ciclo do Ensino, designadamente no que se refere aos valores máximos das refeições e à comparticipação das entidades.
Lei nº 13/2006
Define o regime jurídico do transporte colectivo de crianças e jovens até aos 16 anos. Estabelece as normas para o exercício da actividade e para a segurança de transporte, bem como para a sua fiscalização e aplicação medidas sancionatórias.
Decreto-Lei nº 3/2008 e Lei nº 21/2008
Estabelece os apoios especializados a prestar na educação pré - escolar e nos ensinos básico e secundário, visando a criação de condições para a adequação do processo educativo às necessidades educativas especiais dos alunos com limitações significativas ao nível da actividade.
A importância que alguns diplomas legais possuem, designadamente os que se referem à implementação dos programas de modernização do parque escolar (quer da educação pré- escolar e ensino básico quer do ensino secundário) e ao processo de transferência de competências em matéria de educação, justificam uma abordagem mais aprofundada, que será desenvolvida nos próximos sub-capítulos deste documento.
2.1.3 – O Programa de Modernização do Parque Escolar
O esforço recente que os diversos níveis da administração têm vindo a desenvolver no sentido de melhorarem o parque escolar dos diversos níveis de ensino geraram a necessidade de desenvolver programas próprios, de modo a sustentar de forma sólida e coerente os recursos disponibilizados pelo Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN).
Neste quadro de referência, dois programas assumem particular pertinência: o Programa Nacional para o Reordenamento da Rede Escolar do Ensino Básico e da Educação Pré-Escolar e o Programa para a Modernização das Escolas do Ensino Secundário.
O Programa Nacional para o Reordenamento da Rede Escolar do Ensino Básico e da Educação Pré-Escolar constitui o referencial fundamental para a intervenção física nos estabelecimentos da educação pré-escolar e do 1º ciclo, cuja competência está essencialmente sob a alçada das autarquias locais.
Este programa pretende apoiar as propostas de intervenção existentes nas cartas educativas dos diversos municípios; estes documentos constituem o instrumento de planeamento e de ordenamento dos edifícios e equipamentos educativos a localizar nos diversos municípios.
Por conseguinte, pretende-se criar uma rede de equipamentos de âmbito local e concelhio que permitam uma aprendizagem qualificada e qualificante, ultrapassando os problemas inerentes à actual rede que se revela obsoleta, tendo em consideração que muitos estabelecimentos foram edificados segundo tipologias desajustadas face às necessidades actuais. Procura-se, fundamentalmente, privilegiar a construção e/ou adaptação de edifícios para centros escolares integrados, que contemplem espaços para a educação pré-escolar e salas de aula para o 1º ciclo do ensino básico, mas também salas polivalentes para o prolongamento de horário e para as actividades de complemento curricular, centros de recursos bem apetrechados, salas para a Expressão Físico-Motora, Campos de Jogos Exteriores, Cozinha e Refeitório e Espaços Exteriores Cobertos e Descobertos adequados.
O Programa, a ser fundamentalmente apoiado pelos programas operacionais regionais, contempla dois tipos de territórios alvo. Por um lado, contemplam-se intervenções em espaços urbanos de elevada densidade, frequentemente caracterizados pela existência de
intervenções deverão contemplar a construção de novos centros escolares e/ou a ampliação/requalificação de estabelecimentos existentes numa perspectiva de oferta de proximidade. Por outro lado, desenvolvem-se intervenções em espaços rurais de baixa densidade, onde existe uma rede de pequenos estabelecimentos dispersas e quase sempre mal apetrechados; estas acções deverão centrar-se na construção de novos estabelecimentos ou na requalificação de escolas já existentes em áreas geograficamente centrais, numa perspectiva de centro escolar, possibilitando o posterior encerramento de estabelecimentos de pequenas dimensões.
O Programa para a Modernização das Escolas do Ensino Secundário tem por objectivos recuperar e modernizar os edifícios escolares num processo conjugado de reposição da eficácia física, ambiental e funcional, através da:
correcção dos problemas construtivos existentes;
melhoria das condições de habitabilidade, de segurança e de acessibilidade;
reorganização do espaço escolar de modo a permitir oferta diversificada e qualificada de espaços lectivos e não lectivos, com condições adequadas de trabalho e de estudo; criação de condições de abertura de sectores específicos da escola para utilização pela
comunidade exterior, com particular ênfase nos espaços desportivos e polivalentes; criação de condições para a curto/médio prazo ser garantida a auto-suficiência
energética dos estabelecimentos de ensino, através das energias renováveis.
O Programa prevê a intervenção em mais de 330 escolas com o ensino secundário, para um investimento global de aproximadamente 940 milhões de euros até ao ano de 2015, sendo comparticipado através de fundos comunitários (essencialmente através do Programa Operacional Valorização do Território), pelo PIDDAC, por financiamento bancários e por outras comparticipações do estado.
Para a concretização deste programa de intervenção o governo decretou a criação de uma entidade pública empresarial (Sociedade Parque Escolar, EPE), que tem por objecto principal desenvolver, em moldes empresariais, o planeamento, a gestão, o desenvolvimento e a execução da política de modernização e manutenção da rede pública de escolas secundárias, numa nova lógica do arranjo dos espaços e dos equipamentos, de modo a facilitar a consecução de novos padrões e modelos pedagógicos.
2.2 – As Novas Competências dos Municípios
2.2.1 – Princípios e Objectivos
Apesar de Portugal se assumir como um país de forte tradição centralista, nas décadas mais recentes, sobretudo no período pós-revolução de 1974, as iniciativas de desenvolvimento local têm vindo a assumir um crescente protagonismo.
O sector da educação constitui um paradigma desta nova geração de políticas públicas em Portugal nas últimas décadas, na medida em que as autarquias locais têm vindo a desempenhar um papel cada vez mais central.
De facto, parece emergir um novo contexto em que as relações entre a Escola, a Comunidade e o Poder Local se assumem como um dos novos desafios com que se depara a educação. Neste sentido, impõe-se como novo desafio à escola actual a partilha de responsabilidades e solicitações decorrente do aumento crescente das competências e da sua complexidade, estabelecendo-se alianças e parcerias entre as várias entidades que intervêm nos mesmos espaços educativos.
Assim, as autarquias locais têm vindo a encarar a educação como a principal condição do progresso humanizado das comunidades e da promoção da qualidade de vida das pessoas, colocando a escola no centro da sua acção ao nível das políticas educativas e assumindo uma nova atitude que lhe permita dar resposta aos novos desafios.
Neste quadro de referência importa salientar a transferência de competências para as autarquias ao nível do parque escolar da educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico, dos transportes escolares, dos refeitórios, da componente de apoio à família, da acção social escolar, da elaboração de cartas educativas e, mais recentemente, das actividades de enriquecimento e complemento curricular.
As vantagens do maior envolvimento das autarquias no sector da educação estão associadas à relação de proximidade do Poder Local com a realidade das comunidades, permitindo, assim, uma eficácia de acção que se tem traduzido em muitas mais-valias e mudanças relevantes, que geram progresso e desenvolvimento.
Contudo, este processo não tem estado isento de problemas e constrangimentos. De facto, a insuficiente transferência financeira para as autarquias associada à ausência de regulamentação em alguns domínios tem gerado dificuldades acrescidas, ao qual subjaz, frequentemente, um insuficiente quadro de pessoal qualificado e um inadequado organigrama no que se refere ao sector da educação.
O Decreto-Lei nº 144/2008, de 28 de Julho, constitui um marco essencial na consolidação do processo de transferência de competências para os municípios em matéria de educação, constituindo o ponto de partida para uma nova geração de iniciativas de desenvolvimento local no sector da educação.
Pretende-se, deste modo, consubstanciar alguns dos objectivos e metodologias de actuação já consagrados noutros diplomas legais, quer de âmbito geral, designadamente através da nova lei das finanças locais, quer de âmbito sectorial, nomeadamente através da Lei de Bases do Sistema Educativo e do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos Públicos da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário.
De acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei nº 144/2008, pretende o governo promover o aprofundamento da verdadeira descentralização, completando o processo de transferência de competências para os municípios, em paralelo com a alocação dos recursos correspondentes. Deste modo, a opção política do Governo, considerando a educação como factor insubstituível de democracia e desenvolvimento, traduz-se na adopção de práticas que visem obter avanços claros e sustentados na organização e gestão dos recursos educativos, na qualidade das aprendizagens e na oferta de novas oportunidades a todos os cidadãos para desenvolverem os seus níveis e perfis de formação.
2.2.2 – Domínios de Intervenção
De acordo com o Decreto-Lei nº 144/2008 são transferidos para os municípios atribuições e competências em matéria de educação em seis domínios de intervenção fundamentais, que serão seguidamente explicitados:
Pessoal Não Docente das escolas básicas e da educação pré -escolar Componente de apoio à família;
Acção social Escolar nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico;
Actividades de Enriquecimento Curricular no 1.º ciclo do ensino básico; Gestão do Parque Escolar nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico;
Transportes Escolares relativos ao 3.º ciclo do ensino básico.
Começando pelo pessoal não docente as autarquias passam a ser responsáveis pela sua gestão desde a educação pré-escolar até à totalidade do ensino básico, designadamente nas vertentes relacionadas com o seu recrutamento, afectação e colocação de pessoal, gestão de carreiras e remunerações e poder disciplinar.
Relativamente ao segundo domínio de intervenção, componente de apoio à família, dá-se prossecução e um quadro legal claro às acções já exercidas pelas autarquias em matéria do prolongamento de horário, do fornecimento de refeições e das actividades de enriquecimento educativo na educação pré-escolar.
No que diz respeito Acção Social Escolar, passa a ser da responsabilidade das autarquias a implementação das medidas previstas para o apoio sócio-educativo, gestão de refeitórios e fornecimento de refeições e seguros escolares dos 2º e 3º ciclos do ensino básico.
As autarquias devem garantir a oferta a tempo integral das actividades de enriquecimento curricular do 1º ciclo do ensino básico a todos os alunos do concelho, designadamente no que se refere à contratação e gestão dos recursos materiais e humanos indispensáveis à sua concretização, nomeadamente nas áreas do ensino do Inglês e de outras línguas estrangeiras, das actividades físicas e desportivas, do ensino da música e de outras actividades artísticas; contudo, e de acordo com o despacho próprio, pode a autarquia protocolar com outras entidades a organização destas actividades. Ao Ministério da Educação cabe a tutela pedagógica e as orientações programáticas para estas actividades.
O alargamento das competências das autarquias à gestão do parque escolar dos 2º e 3º ciclos do ensino básico constitui uma das principais inovações deste decreto-lei, na medida em que até à actualidade as autarquias possuíam apenas a tutela na gestão do parque escolar do 1º ciclo e da educação pré-escolar. Por conseguinte, são transferidos para os municípios as dotações financeiras necessárias à construção, manutenção e apetrechamento dos estabelecimentos com 2º e 3º ciclos do ensino básico, cabendo à administração central a definição de custos padrão e das orientações técnicas construtivas.
Finalmente, este novo quadro legislativo transfere para os municípios as atribuições em matéria de organização e funcionamento dos transportes escolares no 3º ciclo, alargando assim as competências que os municípios já exerciam no 1º e 2º ciclos do ensino básico.
O Decreto-Lei nº 144/2008 contempla ainda a possibilidade de, nas escolas básicas onde é também ministrado o ensino secundário, serem exercidas as competências e atribuições anteriormente referidas.
Para a concretização destas transferências de atribuições e competências é necessária a realização de um contrato de execução entre o município e o Ministério da Educação. No caso do Município de Santarém esse contrato foi assinado em 16 de Setembro de 2008, passando a produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2009. O contrato assinado contém três cláusulas