Para além das tendências analíticas e das tensões apresentadas nos diferentes grupos de pesquisa, podemos pensar em descrever algumas características que identificam um conselho gestor de políticas públicas.
Luchman realça dos conselhos o caráter decisório, participação social e paridade na representação entre sociedade civil e Estado (LUCHMAN, 2010). Para Cunha, os princípios fundamentais dos conselhos seriam: participação, representação, deliberação, publicidade, autonomia (CUNHA, 2009). Tatagiba os
44 define como espaços de composição plural e paritária, de competência deliberativa e
“cuja função é formular e controlar a execução das políticas setoriais” (TATAGIBA, 2002: 54). González caracteriza-os em três bases: pelo seu poder deliberativo
“caberia a estes colegiados tomar decisões que vinculariam as autoridades públicas da sua área respectiva, sem a possibilidade de vetos ou imposições por parte destas”; autonomia da representação,“a representação da sociedade seria independente e autônoma”; e democratização da composição, “caberia aos segmentos da sociedade a escolha e indicação de seus representantes”
(GONZÁLEZ, 2001: 103).
Apostando na relação positiva entre fóruns participativos e democratização do Estado, podemos sintetizar três características desejáveis para o desenho de um conselho: caráter deliberativo, participação paritária e autonomia institucional.
Por autonomia institucional entendemos a necessidade de os conselhos se firmarem enquanto espaços próprios de controle e formulação de políticas públicas, que estão no Estado, se conformam com a estrutura administrativa, mas que são compreendidos em suas especificidades (a lógica de funcionamento é diferente daquela vivida pelas secretarias do executivo a que o conselho esteja vinculado). Os limites do que seria a autonomia desejável para um conselho ainda são difíceis de se traçar justamente pelo caráter inovador30 que eles ainda carregam. A tensão do desenho institucional e do lugar que os conselhos ocupam na estrutura do Estado – que reflete na atribuição de autonomia – estão presentes na pesquisa sobre os conselhos estaduais do Paraná que apresentaremos no próximo item, e também de forma mais reflexiva no capítulo quatro.
Em relação ao caráter deliberativo – ou seja, a capacidade de decidir políticas públicas que devem ser executadas pelo Poder Público –, gostaríamos de destacar que muitos conselhos estaduais possuem somente competência consultiva.
Ter somente competência consultiva e propositiva significa limitar a atividade dos conselheiros na formulação de políticas públicas, o que pode representar um esvaziamento da natureza dos conselhos e do exercício da soberania popular, já que de acordo com este princípio, as decisões dos Conselhos de Direitos devem ser atendidas pela administração pública (DIGIÁCOMO, 2007).
30 Conselhos são considerados não só inovações (nota de rodapé 5), como também instituições híbridas porque são estruturas paritárias (RICCI, 2004; TATAGIBA; 2006; CORTES; 2005)
45 Se o conselho não possui sequer competência deliberativa, o que é uma atribuição legal quando da sua instituição, não poderá exercer uma possível capacidade deliberativa, o que muito provável engessará a sua atuação, pois
“instituições participativas podem deliberar sobre elementos importantes das políticas públicas nas áreas de saúde ou de políticas urbanas, ou podem se constituir em meros órgãos corroboradores dessas políticas” (Avritzer, 2010: 14).
Segundo Gohn, a lei federal preconiza o caráter deliberativo dos conselhos na medida em que essa competência faz parte do processo de gestão descentralizada e participativa. Contudo, na contramão desse processo participativo,
“vários pareceres oficiais têm assinalado e reafirmado o caráter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas ações ao campo da opinião, da consulta e do aconselhamento, sem poder de decisão ou deliberação” (2001: 88). Exemplo disso, é o fato de que quatorze dos trinta e quatro conselhos nacionais de políticas públicas exercerem apenas atividades consultivas (Presidência da República, 2010).
Da análise dos pressupostos acima, pode-se ver que a atribuição de competência apenas consultiva esvazia o sentido da construção de espaços participativos da dinâmica político-institucional. Infelizmente, por outro lado, os desafios são muitos para a concretização de conselhos que realizem plenamente seu caráter deliberativo. A constituição de canais participatórios não é garantia suficiente de que os participantes se envolvam nas decisões políticas que se interrelacionam às políticas públicas em questão: “eles podem escolher não se envolver, ou seu envolvimento pode redundar em manipulação, consulta ou somente no acesso a informações” (CORTES, 2005: 146).
Por fim, um conselho de políticas públicas é um mecanismo participativo porque é composto por entidades da sociedade civil – também usuários e especialistas – que dele fazem parte na mesma posição de igualdade que os representantes do governo. Quando se atribui aos conselhos a característica de participação paritária, quer-se firmar a necessidade de as cadeiras do conselho serem ocupadas em mesmo número pelos conselheiros governamentais e não-governamentais. Apesar de parecer incontestável que, para assegurar uma dinâmica de participação social na formulação e controle social de políticas públicas, a composição de qualquer conselho tenha que ser paritária, na análise da realidade
46 dos conselhos podemos perceber que em alguns deles não só a competência é apenas consultiva como a sua composição é de maioria governamental.
Nesse sentido, asseverar três características desejáveis para os conselhos – autonomia funcional, competência deliberativa, composição paritária – pode nos auxiliar quando estivermos na análise dos dados do campo. Perante a complexidade das políticas públicas, das relações entre Estado e sociedade civil e da diversidade das entidades da sociedade civil, parece útil recorrer a um norte mínimo que nos guie na análise dos limites e potenciais de um conselho gestor. No entanto, reconhecemos que tais insígnias por si sós não respondem ao problema central desta dissertação, que é compreender o Cedca/PR a partir da participação social.
Estamos envolvidos numa cultura que agrega diferentes projetos políticos e práticas sociais, dando à eles um caráter não linear, difícil de classificação e que se mostra muitas vezes de forma ambígua. O objetivo deste primeiro capítulo foi de situar o leitor no tema dos conselhos gestores de políticas públicas, de forma a que a análise do objeto de pesquisa não esteja descolada das origens dos conselhos no cenário brasileiro. A partir daqui, iniciamos no segundo capítulo o levantamento histórico-institucional de quem é o Cedca/PR. A análise prosseguirá pela composição dos conselheiros não-governamentais e a identificação dos atores envolvidos em processo participatório. Antes disso, o intuito do panorama que se segue será de completar o processo inicial de compreensão do tema dos conselhos e do lugar que o Cedca/PR ocupa na relação com outros conselhos.
47 CAPÍTULO II
O CONSELHO ESTADUAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE