Em busca do desenvolvimento via crescimento22

O período que vai aproximadamente do ano de 1950 ao de 1980 é marcado pelo processo de indus-trialização via substituição de importações. O Estado protegeu a indústria nascente, apoiou inves-timentos privados nacionais e estrangeiros, assim como criou e desenvolveu empresas públicas em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional. A principal inspiração teórica e doutrinária para essa atuação foi constituída pelas chamadas teorias do desenvolvimento e, em particular, pela escola de pensamento econômico desenvolvida por economistas e cientistas sociais associados à Cepal23, como Raúl Prebisch e Celso Furtado. A industrialização era vista como a forma

22. Informações e avaliações sobre a evolução da política brasileira de CT&I durante as duas primeiras fases podem ser encontradas em Erber (1979), Brasil (1991), Galvão (1993), Gibbons (1995), Schwartzman et all. (1995a, 1995b, 1996a e 1996b), Guimarães (1996) e MCT / ABC (2001).

23. Cepal é como é conhecida a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe da Organização das Nações Unidas (ONU),

de transferir para economias atrasadas tecnologias, relações sociais e instituições modernas caracte-rísticas das nações desenvolvidas. Acreditava-se, com profunda convicção, que o desenvolvimento do país seria uma conseqüência de sua industrialização.

Associado a esse modelo de desenvolvimento estava um processo de mudança técnica caracterís-tico, que se pressupunha viria a assegurar o desenvolvimento tecnológico do país. Essa percepção da forma como se daria a absorção e a geração do progresso técnico associado ao processo de in-dustrialização por substituição de importações constitui o que pode ser chamado de política de C&T implícita nesse modelo de desenvolvimento.24 Essa política era composta por dois elementos constitutivos. O primeiro elemento, entendido como motor do processo de desenvolvimento tec-nológico, é a promoção – via industrialização extensiva – da progressiva absorção das capacidades de produção de bens manufaturados.25 O segundo elemento da política implícita no modelo é ba-seado na expectativa de que a industrialização (por exemplo, a assimilação de capacidade de pro-dução) iria trazer como um subproduto a “industrialização” do processo de mudança técnica (por exemplo, o desenvolvimento de capacidade de inovação). A maior parte dos economistas, gestores de política e políticos compartilhavam tal expectativa naquela época.

Em paralelo, uma política de C&T explícita foi sendo desenvolvida por interesses e percepções que certamente eram periféricos ao núcleo do modelo de desenvolvimento via substituição de impor-tações. O foco central dessa política era a promoção da infra-estrutura e de atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D), isto é, a criação e o fortalecimento de universidades e instituições de pes-quisa, assim como a formação de recursos humanos para P&D. Com isso, esperava-se a ocorrência de uma significativa ampliação da oferta de conhecimentos científicos e tecnológicos produzidos pelas instituições de P&D, que, supunha-se, viria a ser aproveitada pelas empresas e transformada em inovações.

Na base do entendimento do processo de mudança técnica, que informava a política explícita de C&T do período, está o chamado modelo linear26 de inovação, no qual as empresas são conside-radas agentes externos ao sistema de C&T. O papel reservado a elas é basicamente o de usuárias ou consumidoras da produção de conhecimentos ofertada pelas instituições de P&D, mesmo que

24. Note-se que aqui está se falando de política de C&T implícita no modelo de desenvolvimento e não, como é mais usual na lite-ratura da área, em política de C&T implícita em outras políticas econômicas, como seria o caso, por exemplo, do impacto da política fiscal e cambial no desenvolvimento tecnológico de empresas.

25. Veja Viotti (2002 e 2004) para o entendimento dos três tipos básicos de capacitações tecnológicas: produção, aperfeiçoamento e inovação.

26. A idéia do modelo linear (science-push) é muito antiga, mas sua influência passou a ser dominante a partir de sua sistematização no chamado Relatório Bush - “Science, The Endless Frontier” - (Bush 1945). Uma rigorosa análise do modelo linear e de seu significa-do para as políticas de C&T pode ser obtida em Stokes (1997).

tais conhecimentos tenham sido gerados sem qualquer consideração pelas efetivas necessidades dos usuários.27

O modelo linear pressupõe a existência de uma relação mais ou menos direta entre o esforço de P&D e a inovação tecnológica, passando por etapas sucessivas que seriam iniciadas pela pesquisa básica.

A pesquisa básica seria responsável pelo avanço do conhecimento científico, sobre o qual, então, seria possível realizar a pesquisa aplicada e, subseqüentemente, o desenvolvimento experimental até chegar à inovação propriamente dita. Por isso, o avanço da pesquisa e do desenvolvimento, espe-cialmente da pesquisa básica, seria o catalisador de uma reação em cadeia que acabaria por levar à inovação tecnológica. O modelo também pressupõe que o país que contribui para o avanço do co-nhecimento é exatamente aquele que, mais cedo ou mais tarde, acabará por colher os frutos desse avanço na forma de progresso tecnológico ou inovação.

Essa compreensão do processo de mudança técnica inspirou a implementação de uma política vol-tada para a geração de uma oferta de conhecimentos científicos e tecnológicos, por isso chamada de política ofertista de C&T, que esteve essencialmente desarticulada da política de desenvolvimento industrial predominante nas décadas de 1950, 1960 e 1970.

É importante registrar a esse respeito que o segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) implementado no governo do General Ernesto Geisel, 1974-1979, incorporou explicitamente a polí-tica nacional de C&T como parte integrante da polípolí-tica nacional de desenvolvimento. Contudo, a ló-gica ofertista da política de C&T não veio a ser significativamente alterada, como afirmam Vermulm e Paula (2006):

“Fundamentalmente, a política (de C&T do período do II PND) se voltava mais intensamente à formação de recursos humanos de elevada qualificação e às instituições de pesquisa, o que levou à significativa expansão dos cursos de pós-graduação. O pressuposto era de que o baixo desenvolvimento tecnológico nacional decorria de uma deficiente infra-estrutura científica e tecnológica. Daí a prioridade em apoiar instituições de pesquisa e de formação de recursos humanos em nível de pós-graduação”.

Um balanço do final do período indica que as conseqüências das políticas adotadas nessas três dé-cadas foram mistas. A política de industrialização via substituição de importações foi muito bem

27. Importante exceção a essa regra foi o esforço tecnológico liderado por empresas estatais como a Petrobras e a Embraer, que devem grande parte de seu sucesso às atividades de P&D e de formação de recursos humanos desenvolvidas internamente ou em associação com instituições de ensino e pesquisa.

sucedida ao assegurar a instalação no país de um diversificado e integrado parque industrial. Tal política garantiu um acelerado processo de crescimento econômico que fez com que o caso da in-dustrialização brasileira viesse a ser considerado, nos anos 1970, um “milagre econômico”, de forma similar àquela em que os casos da China e da Índia estão sendo consideradas no início do século 21.

No entanto, o esgotamento das oportunidades significativas para o aprofundamento ou a conti-nuidade do processo de substituição de importações e as limitações do associado processo de ab-sorção de tecnologias, agravados pela conjuntura internacional, levaram à perda do dinamismo do crescimento econômico a partir do final da década de 1970.

O resultado do primeiro elemento constitutivo da política de C&T implícita no modelo de desenvol-vimento via crescimento alavancado pela industrialização – por exemplo, a absorção da capacidade tecnológica de produção de bens manufaturados – foi um sucesso. Contudo, o segundo elemento – “industrialização” do processo de mudança técnica – foi essencialmente um fracasso e mostrou-se mostrou-ser resultado de uma expectativa ingênua sobre as possibilidades de a capacidade de absorver tecnologias de produção vir a naturalmente evoluir para as capacidades de aperfeiçoamento de tec-nologias e de geração de inovações. Por outro lado, a política explícita de C&T centrada na expansão da oferta de conhecimentos desarticulada das necessidades do processo de industrialização tam-bém parece ter prestado contribuição de pouca relevância para o desenvolvimento das capacidades de aperfeiçoamento e inovação. A maior parte da oferta de conhecimentos proporcionada pela im-plementação da política de C&T parece não ter sido aproveitada pelo setor produtivo da economia ou, poder-se-ia dizer, parece não ter encontrado sua demanda. O dinamismo tecnológico do país continuou a depender essencialmente da absorção de tecnologias geradas ou aperfeiçoadas no ex-terior e as motivações usuais para essa absorção – a incorporação de novos setores à economia ou o crescimento do mercado interno – perderam força.

O eventual desenvolvimento das capacidades tecnológicas de aperfeiçoamento e inovação seria essencial para a elevação dos baixos padrões de produtividade e competitividade da economia bra-sileira. Dessa elevação dependia a possibilidade de sustentar o dinamismo econômico após o esgo-tamento do processo de substituição de importações, tanto pela via da ampliação do mercado in-terno por intermédio da elevação da renda obtida pelos ganhos de produtividade, quanto pela via da conquista de novos mercados externos.

O crescimento econômico foi muito forte durante as três décadas dessa primeira fase, mas o

de-senvolvimento econômico mostrou-se elusivo. As fontes daquele crescimento se esgotaram e não foram significativamente substituídas ou complementadas pelo desenvolvimento tecnológico en-dógeno, ao tempo em que a dinâmica da absorção de tecnologias externas permanecia compro-metida. Ademais, a pobreza e a desigualdade apresentavam níveis muito elevados e incompatíveis com padrões típicos de economias desenvolvidos. A primeira fase terminou marcada pelas crises macroeconômica e fiscal, o que, entre outros problemas, comprometeu sobremaneira a capacidade de o estado vir a implementar políticas de desenvolvimento ou de C&T adequadas às novas condi-ções estruturais da economia brasileira.