Empreendedores políticos e janelas de oportunidade

O conceito de empreendedorismo esteve sempre muito associado à discussão sobre a formação e a dinâmica do capitalismo, especialmente a partir de sua fase industrial. Sombart (1953), com a valorização de um empreendedor como um administrador (em contraponto ao capitalista), e Say (1983), com o conceito do empresário que toma riscos, já utilizavam o conceito. Mas Schumpeter (1982) foi quem abordou o tema a partir da visão mais próxima a que temos hoje: o empreendedor é um agente de inovação, de mudança contínua, que se arrisca para transformar crises em oportunidades.

O conceito foi absorvido por estudos comportamentalistas e incorporado aos estudos organizacionais e gerenciais do campo de administração de empresas, principalmente a partir dos anos 1960 (COSTA ET ALII, 2011). Posteriormente, passou a significar a capacidade de identificar oportunidades, mobilizar redes, promover gestão e influenciar

24 _{Ator mais forte na definição da agenda: é importante fazer a ressalva de que essa análise, feita por Kingdon a}

partir de seus estudos do sistema político norte-americano, não se aplicam de forma tão significativa no contexto brasileiro, onde o presidente está sujeiro às limitações das coalizões governamentais para definir a agenda de políticas públicas.

decisões em diferentes cenários e conjunturas. Na área da administração pública, a imagem do empreendedor público ganhou relevância durante as reformas liberais dos anos 1980 e 1990: o empreendedor público era quem promovia a otimização de recursos em novas formas gerenciais e maximizava a produtividade e a eficácia no setor público (OSBORNE & GAEBLER, 1992).

O próprio funcionamento das arenas políticas pode ser compreendido a partir da existência dos empreendedores políticos. Weingast (2005) traça uma fórmula para identificá-los: indivíduo (ou grupo) cujo abandono do status quo e migração para um novo posicionamento seja capaz de catalisar ou direcionar os demais para o novo posicionamento, gerando uma ruptura com o estado de poder, crenças e legitimidades estabelecidas. Partindo da premissa da racionalidade, ele ainda complementa sobre esses que define como ―pivotal decision makers‖:

[...]Um momento crítico ocorre quando um grande deslocamento ocorre na sociedade, como quando as pessoas abandonam suas visões prévias e passam a adotar novas, suficientemente diferentes para transformar o direcionamento das políticas públicas radicalmente (WEINGAST, 2005, p.162, tradução nossa).

Qualquer mudança nas ideias (ou no modo de atuação) desses grupos pivotais é considerada um ‗evento crítico‘ no contexto de uma determinada política pública. A partir dessa mudança (que ocorreria apenas com uma minoria dos projetos), uma determinada ideia passa a ter condições de ser implementada. As hipóteses de Wiengast aproximam-se da discussão sobre a formação das agendas em políticas públicas, ou agenda setting, e do modelo dos três fluxos de Kingdon (2011). Os empreendedores políticos seriam os responsáveis por reunir as condições necessárias para a promoção de determinada política pública.

Esse processo ocorre de forma contínua e nem sempre resulta em continuidade nas discussões de ideias:

No entanto, em alguns momentos essas três dinâmicas se unem. Um problema urgente demanda atenção, por exemplo, e uma proposta de política pública é associada ao problema e oferecida como solução. (...) Nesse momento, as propostas que podem ser relacionadas com aquele evento político tais como as iniciativas em linha com a filosofia da nova administração, são destacadas e associadas ao novo contexto político já

amadurecido. De forma similar, os problemas que se encaixam na nova ótica são enfatizados, enquanto outros são desprezados (KINGDON, 2011, p.201).

Esses empreendedores, que podem ser indivíduos ou grupos, dentro ou fora das instituições políticas formais:

Os policy entrepeneurs são pessoas dispostas a investir recursos para promover políticas que possam lhes favorecer. Eles são motivados por combinações de diversos elementos: preocupação direta com certos problemas, busca de benefícios próprios, (...), reconhecimento pelas suas realizações, promoção de seus valores e o mero prazer de participar. (...) Esses entrepeneurs são encontrados em vários locais: podem ser políticos eleitos, funcionários públicos de carreira, lobistas, acadêmicos ou jornalistas. Nenhum tipo de participante é predominante no conjunto de entrepeneurs. (KINGDON, 2011, p. 204, tradução nossa).

Para o autor, esses empreendedores apresentam as seguintes características:  Capacidade de se fazerem ouvir, oriunda de expertise, liderança ou autoridade;

 Capacidade de estabelecer conexões políticas e negociar a alocação de recursos políticos entre os ‗jogadores‘, combinando experiência política (political savvy), com conhecimento técnico (technical expertise);

 Persistência, conforme o autor explica:

Muitas pessoas com potencial de influência podem ter o conhecimento e a habilidade política, mas é a tenacidade o maior determinante do sucesso. Muitas dessas pessoas dedicam um grande tempo a fazer palestras, escrevendo artigos de posicionamento, enviando cartas a pessoas influentes, formulando projetos de lei, articulando com comitês do Congresso [...], tudo com o objetivo de difundir suas ideias a quaisquer públicos, e de seja da maneira que for, que possam contribuir para a causa […]. A disponibilidade [dos empreendedores] e seu sentido de oportunidade para utilizar as forças além de seu controle contribuem para o sucesso (KINGDON, 2011, p. 181, tradução nossa).

Enquanto outros tomadores de decisão mudam o foco de atenção ora para um problema, ora para outro, os empreendedores políticos focalizam seus esforços em determinados problemas. Mas não é suficiente promover o problema: é necessário promover também uma solução, uma proposta, que seja viável. A promoção das soluções envolve, muitas vezes, um processo de promoção de informações que orientem tanto o público quanto os especialistas. Ou seja, os empreendedores políticos atuam tanto no reconhecimento dos

problemas quanto na elaboração de soluções. Afinal, ―previsíveis ou imprevisíveis, janelas abertas são pequenas e escassas. As oportunidades vêm, mas também passam. As janelas não ficam abertas por muito tempo. Se uma chance for perdida, é preciso esperar por outra‖ (KINGDON, 2011, p. 204, tradução nossa). Embora assuntos possam ascender à agenda dos formuladores de decisão sem a iniciativa de um ator específico, a presença dos empreendedores políticos é que garante a continuidade de uma determinada discussão e seu eventual encaminhamento a uma alteração numa política pública, conforme explica Kingdon:

Ainda encontramos doses consideráveis de caos, imprevistos, conexões fortuitas e pura sorte. Às vezes, os assuntos ascendem na agenda sem que compreendamos exatamente o porquê. Às vezes nos surpreendemos com as conexões que se formam. A aparição ou ausência fortuita de participantes cruciais afeta os resultados. Algum grau de imprevisibilidade permanece. (...) Em segundo lugar, algumas conexões são mais prováveis que outras. Não é possível que tudo possa interagir com tudo. (...) Além da questão do timing, a pertinência limita as chances de conexões. (...) Finalmente, o surgimento de um entrepreneur habilidoso, aumenta a probabilidade de uma conexão. Possíveis conexões, sem entrepreneurs, são menos prováveis, já que fracassam por falta de alguém disposto a investir recursos que as viabilizem (KINGDON, 2011, pp. 206-207, tradução nossa).

O modelo da janela de oportunidade subdivide-se em duas etapas: (a) a produção da agenda e (b) produção de política (Kingdon, 2011). Na tramitação da PEC do Trabalho Escravo, especialmente em sua fase final (a partir da entrada no Senado em 2012), essas duas etapas são bastante definíveis, com modelos de atuação por parte dos atores – e principalmente por parte da SDH/PR – significativamente diferentes em casa uma das fases. O relevante impacto do Executivo na tramitação da proposta também está de acordo à teoria do MSF: para Kingdon (2011), o Presidente da República é o empreendedor político por excelência. Sua área de influência, no entanto, se faz muito mais presente na produção da agenda. A produção da política está sob o controle do que Kingdon chama de ‗especialistas‘, que seriam pesquisadores, funcionários da burocracia, consultores legislativos, e especialmente os altos escalões gerenciais, assessores ministeriais e dirigentes públicos. Esses especialistas definiriam as alternativas técnicas, o que ―conduz a um contexto permanente de negociação entre os gestores eleitos e a burocracia permanente do Estado‖. Naturalmente, os congressistas são empreendedores políticos naturais, mais estáveis que o primeiro escalão dos governos e muitas vezes com maior capacidade de veto e barganha (DE TONI, 2013).

O MSF é uma abordagem que demonstra a centralidade das ideias, interpretações e da argumentação no processo de formulação de políticas públicas, diferenciando-se dos modelos tradicionais de análise ao permitir uma compreensão simbólica do processo. Nesse sentido, revela-se que o processo está mais próximo dessa dimensão argumentativa do que de técnicas formais de resolução de problemas. Esse tipo de análise, que autores como Faria (2003) denominam ‗pós-positivistas‘, ainda é pouco utilizada na produção acadêmica brasileira (CAPELLA, 2004), mas, especialmente no caso da tramitação da PEC do Trabalho Escravo, permite uma análise mais aprofundada sobre a atuação dos atores envolvidos.