DE TERRAS PÚBLICAS REGULARIZAÇÃO EM TERRAS DA UNIÃO OCUPAÇÕES DE INTERESSE SOCIAL EM ÁREAS PRIVADAS (AÇÃO DE USUCAPIÃO) REGULARIZAÇÃO DE CONJUNTOS HABITACIONAIS PADRÕES OBSERVADOS NOS EMPREENDIMENTOS ANALISADOS Caracterização do assentamento Abertura do Processo Instalação dos canais de comunicação e participação Caracterização do assentamento Desarticulação entre os agentes públicos envolvidos no processo Definição do instrumento de regularização Instrução do Processo Caracterização do assentamento e elaboração do projeto de regularização Elaboração do projeto de regularização fundiária Inércia do processo como resultado de sobreposição de ações descoordenadas Elaboração do projeto de regularização fundiária Transferência da área Montagem e instrução dos processos para ajuizamento das ações Licenciamento nos órgãos competentes Impasses no processo de desapropriação de áreas privadas Depósito em cartório do projeto de regularização fundiária Elaboração do projeto de regularização fundiária e cadastro físico- social Distribuição e acompanhamento das ações na justiça Registro do Conjunto Habitacional Morosidade da Justiça impacta nas ações do processo de emissão dos instrumentos de regularização Elaboração dos memoriais descritivos individuais Regularização dos lotes em nome dos
moradores
Sentença e registro Execução das
obras
Descompasso na linha do tempo entre obras, trabalho social
e regularização fundiária Elaboração dos
termos administrativos
Ações previstas nos programas federais
não fecham
Entrega dos títulos
População não recebe os títulos de propriedade
Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Manual da Regularização Fundiária Plena (BRASIL, 2007) e dos estudos de caso.
Apesar de todos os fatores anteriormente expostos, os maiores gargalos na continuidade das ações de Regularização Fundiária dos empreendimentos estudados estão relacionados principalmente à desarticulação dos agentes envolvidos no processo, os quais deveriam atuar de forma cooperada, visando a conclusão do processo, culminando com a entrega dos títulos definitivos à população, viabilizada pela série de instrumentos de regularização disponíveis.
Entretanto, observa-se que o processo de Regularização trava em momentos distintos, dependendo da situação de dominialidade e dos procedimentos adotados.
No caso de Regularização Fundiária em áreas privadas (Comunidade Pratinha e parte das Comunidades Taboquinha e Cabelo Seco), decorrentes de ação de usucapião, o maior entrave é na questão do valor de desapropriação, que, invariavelmente, é contestado na justiça pelo expropriado. Considerando que a sentença judicial é o penúltimo passo antes da emissão de registro definitivo ao morador beneficiado, o fechamento das ações fica na dependência da agilidade do judiciário, que no Brasil é notoriamente moroso.
Nesse caso específico existe a possibilidade de emissão de um registro provisório, viabilizado pela promessa de cessão de uso. Porém, esse recurso não foi utilizado pelo Governo nos empreendimentos analisados, pois implicaria em aumento de custos do processo, uma vez que o agente regularizador precisaria dar continuidade ao processo de emissão de registro definitivo após a sentença judicial.
No que diz respeito à regularização fundiária em terras pertencentes à União, a situação observada foi ainda mais preocupante, pois o processo foi paralisado na etapa de abertura do processo, devido a vários fatores como indefinição sobre as responsabilidades dos agentes envolvidos, desconhecimento sobre os ritos de transferência de propriedade, divergências institucionais e sobreposição de ações em uma mesma área.
Todos esses entraves, decorrentes da falta de ações coordenadas entre os entes públicos envolvidos, impactam diretamente nas ações subsequentes, impedindo a conclusão do processo de regularização concomitantemente às demais ações de engenharia e trabalho social, conforme preconizam os normativos federais. As experiências obtidas na realização das ações de regularização fundiária em assentamentos precários ora em curso, possibilitam realizar uma avaliação do processo e implementar aperfeiçoamentos normativos, visando dar efetividade às ações do processo de regularização fundiária previstas nos programas federais.
3.3 – Quanto à Regulação Urbanística e Gestão
O controle urbanístico é responsabilidade do município, independentemente da existência de instrumentos de regulação do espaço urbano e da capacidade instalada de análise de projeto.
No Pará, replicando uma situação do contexto brasileiro, os instrumentos de regulação urbana e controle urbanístico não deram conta das manifestações territoriais diversas, produzidas pela rápida urbanização das cidades paraenses nas últimas décadas.
Apesar dos avanços ocorridos nos campos da regulação urbanística e gestão, discutidos no capítulo 1 deste trabalho, principalmente quanto à superação de paradigmas como a visão simplificada de zoneamento tradicional, utilização de instrumentos de regulação como “fórmulas-padrão”, e de desvio conceitual dos termos gestão e planejamento, ainda existem algumas contradições que precisam ser transpostas, para que se possa realizar regulação e gestão de forma efetiva.
Dentre essas contradições, podemos apontar a ausência de uma visão ideal de Desenvolvimento Urbano, o não reconhecimento da cidade real, flexibilização excessiva de instrumentos para atender os interesses do mercado imobiliário, falta de participação popular na gestão urbana e desarticulação entre as instâncias de poder que atuam como produtores do espaço urbano (MARICATO, 2000).
Além disso, muitas vezes os municípios possuem instrumentos de regulação urbana e gestão que são meramente “pro forme”, pois foram produzidos tão somente para cumprir as exigências do Governo quanto o acesso aos recursos federais, tal como aconteceu com a elaboração dos Planos Diretores pós Estatuto da Cidade.
Tais planos foram elaborados a partir de uma visão tecnocrática e pouco aderente às realidades locais, o que muitas vezes acabou por reforçar o modelo urbanístico perverso de cidades excludentes e segregadoras, sob a forma de zoneamentos e práticas de controle urbanístico que privilegiavam os interesses do grande capital, em detrimento das classes excluídas (SCHASBERG, 2006).
Partindo para a análise das cidades onde se encontram os empreendimentos que são objetos de estudo deste trabalho, inicialmente observaremos como as intervenções elencadas aderem (ou não) aos parâmetros da legislação municipal e aos instrumentos de regulação disponíveis em Belém e em Marabá.
O município de Belém é o principal dentre os que integram a Região Metropolitana de Belém, que apesar de já existir como tal há quase 04 décadas, ainda carece de uma estrutura institucional definida para a sua gestão, pois a RMB não possui um órgão específico de coordenação metropolitana. Em que pese a Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana de Belém – CODEM existir desde 1970, a sua atuação é restrita à jurisdição de Belém e à escala de planejamento e não de gestão. Dessa forma, cada município estabelece seus próprios parâmetros de gestão urbana, o que por vezes ocasiona conflitos entre os municípios integrantes da Região Metropolitana.
Essa fragilidade institucional existente nos municípios que compõem a RMB, ainda hoje limita a condução de políticas urbanas tanto no que diz respeito à produção de novas unidades habitacionais, lotes urbanizados, infraestrutura e promoção de regularização fundiária, quanto à gestão do uso e ocupação do solo (BELÉM, 2008).
O município de Belém dispõe de um Plano Diretor Urbano, formalizado por meio da Lei nº 8.655 de 30 de julho de 2008, que é o instrumento básico da política urbana do município e integra o sistema de planejamento municipal.
O PDU 2008 estabelece diretrizes para a política de habitação, as quais determinam, entre outras coisas, que a partir da publicação da lei nº 8.655, o poder público municipal, envolvendo o Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social, deveria no prazo de até 12 meses, elaborar o Plano Municipal de Habitação de Interesse Social. Entretanto, o referido plano somente foi concluído recentemente, em julho de 2012.
A institucionalização de uma política habitacional local de fato foi iniciada por meio da lei municipal nº 7.865 de 05 de janeiro de 1998, que criou a Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB, efetivamente implantada a partir do 2º semestre de 1998, e que tem a atribuição de promover o planejamento, coordenação, execução, controle e avaliação das atividades da Política de Habitação do Município, como órgão da administração direta do município de Belém (BELÉM, 2008).
As criações do CMHIS e do FMHIS permitiram que o Município de Belém pudesse fazer a sua adesão ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, o que ocorreu em 23 de janeiro de 200757.
A Política Habitacional no Município de Belém vem sendo construída há pelo menos 14 anos, entretanto, desde a sua criação a secretaria responsável pela implantação da Política, apresentou uma estrutura insuficiente, ineficiente e ineficaz, considerando-se ainda outros fatores de ordem política, como a sobreposição de funções entre os diferentes órgãos da administração pública municipal, o que dificulta o desenvolvimento de uma política pública integrada (ver quadro 07).
ÓRGÃO
Atribuição Legal Atribuição Efetiva Sobreposição com outros órgãos
SEHAB