A aquisição de bens e serviços por parte de Organismos do Estado é actualmente regulada pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro que aprova o Código dos Contratos Públicos (CCP) e desenha uma linha de continuidade relativamente aos principais regimes jurídicos em vigor no momento em que foi desenvolvido o Protocolo em análise, designadamente os Decretos-Lei nº 59/99, de 2 de Março, o 223/2001, de 9 de Agosto, e, sobretudo, o 197/99, de 8 de Junho, que estabelecia o regime da realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços.
Estes diplomas legais têm constituído a matriz da contratação pública Portuguesa nos últimos anos, e serviram, especialmente o último, de sustentação legal para a realização dos Concursos Públicos de Aquisição de Alimento Completo para Canídeos lançados pela Guarda Nacional Republicana, tendo condicionado, conforme já referido, as opções técnicas adoptadas.
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b) Constrangimentos:
Pese embora esta moldura jurídica ter vindo a garantir segurança e estabilidade jurídica aos operadores económicos, colocou e ainda coloca constrangimentos que dificultam a condução de determinados procedimentos aquisitivos onde se incluem os destinados à aquisição de alimentos (para animais ou consumo humano).
Em primeiro lugar a comparação entre as diversas propostas e, assim, entre os alimentos apresentados, tem de ser feita de forma muito rigorosa e sustentada em critérios concretos, objectivos e mensuráveis, características meritórias, mas que criam dificuldades de execução. Por outro lado, não é possível utilizar informações resultantes de experiências prévias, designadamente as informações positivas ou negativas decorrentes de adjudicações feitas em procedimentos anteriores. Refira-se, a título de exemplo, a confirmação prática da adequação ou inadequação de um alimento às necessidades dos animais; a eventual descoberta de alterações sanitárias no efectivo atribuíveis a esse alimento; a observação de adulterações nas características no decurso do seu fornecimento ou mesmo de fraudes; o registo de falhas/quebras de fornecimento; o incumprimento de cláusulas contratuais; o grau de satisfação geral relativamente ao alimento e ao fornecimento. Em suma, nenhuma informação recolhida durante qualquer procedimento ou durante o fornecimento de um bem/ serviço, pode ser utilizada na avaliação do fornecedor desse bem/ serviço em procedimentos posteriores, ainda que apresente um produto rigorosamente idêntico.
Os procedimentos aquisitivos são, assim, processos estanques e circunscritos no tempo, não sendo permitida sequer a avaliação de qualquer proposta utilizando resultados de ensaios efectuados em procedimentos anteriores, ainda que em condições rigorosamente idênticas.
Finalmente, a GNR e especificamente a Divisão de Medicina Veterinária (órgão responsável pela emissão de pareceres técnicos sobre esta matéria), não está vocacionada nem possui estruturas adequadas
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para a avaliação da qualidade absoluta ou relativa de alimentos, o que dificulta a sua actuação neste contexto.
c) Etapas de um Concurso Público
Por carência de conhecimentos jurídicos e por escapar ao objectivo do presente trabalho, não se pretender aprofundar a discussão da moldura legal do Procedimento. No entanto, para compreensão do trabalho desenvolvido importa ilustrar de uma forma resumida e sob o ponto de vista prático, os documentos e etapas principais de que um Concurso Público se compõe e nas quais o Júri técnico deve intervir, designadamente: o Programa do Concurso, o Caderno de Encargos, a Acta de Definição da Ponderação, a abertura e exame formal das propostas, a sua apreciação que culmina na elaboração do Relatório Inicial seguida da Audiência Prévia e, finalmente, o Relatório Final. O Programa do Concurso é o primeiro documento a ser elaborado destinando-se
“…a definir os termos a que obedece o concurso e deve
especificar, designadamente:(…)
d) Requisitos necessários à admissão dos concorrentes; e) Modo de apresentação das propostas;(…)
h) Elementos da proposta e os documentos que a acompanham;(…)
l) Critério de adjudicação, com explicitação, no caso de o mesmo ser o da proposta economicamente mais vantajosa, dos factores que nela intervêm, por ordem decrescente de importância.” (Decreto-Lei nº 197/99, 1999).
Para além da definição do critério de adjudicação (factor de primordial importância), o contributo do Júri para este documento é no sentido de estabelecer todos os elementos a que, de um ponto de vista técnico, as propostas ou os proponentes devem obedecer.
O Caderno de Encargos: “…contém, ordenado por artigos numerados,
as cláusulas jurídicas e técnicas, gerais e especiais, a incluir no contrato a celebrar.” (Decreto-Lei nº 197/99, 1999), devendo ser nele
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indicado o modelo de controlo de qualidade a implementar durante o fornecimento.
Apesar de durante o período em análise as inconformidades ocorridas terem sido de uma forma geral prontamente solucionadas através de contactos informais estabelecidos com os fornecedores, considerou-se que quaisquer alterações quer na composição do alimento (por configurarem uma possível situação fraudulenta), quer no estado de saúde dos animais (atribuíveis ao alimento), assumiriam uma gravidade que justificaria a interrupção do fornecimento (Artº 7º - “Controlo de Qualidade” - do Caderno de Encargos), não obstante as enormes dificuldades legais e burocráticas decorrentes da rescisão do contrato dificultarem a adopção dessa medida.
Após publicitação do Concurso “…na 3.ª série do Diário da República
e em dois jornais de grande circulação.” (Decreto-Lei nº 197/99,
1999), e antes de findo o “…segundo terço do prazo fixado para a
entrega das propostas, o júri deve definir a ponderação a aplicar aos diferentes elementos que interfiram na aplicação do critério de adjudicação estabelecido no programa do concurso”(ibidem), a qual
deverá ser lavrada em acta (Acta de Definição da Ponderação).
A Acta de Definição da Ponderação pode ser considerada o documento técnico “mais importante” do Concurso, pois é nele que se irá fundamentar a decisão final, deverá definir de forma tão completa quanto possível e necessária os princípios, metodologias e regras envolvidos na análise das propostas, na avaliação dos bens ou serviços e na aplicação do critério de adjudicação adoptado.
Após a sua recepção, no dia e hora definidos no Programa do Concurso, o Júri procede à Abertura (acto público) e Exame Formal das Propostas (sessão pública ou privada). Este exame é documental e visa confirmar que as propostas respeitam os preceitos definidos na lei e as exigências constantes do Programa.
Excluídas as propostas que não sejam conformes à lei e ao Programa, o Júri conduz uma avaliação técnica dos concorrentes (habilitações profissionais e capacidade técnica e financeira), e procede à apreciação do mérito das propostas. Estas devem ser ordenadas para efeitos de
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adjudicação, de acordo com o critério fixado, sendo elaborado um relatório a remeter à entidade competente para decidir.
No caso específico dos concursos para aquisição de alimento completo para canídeos considerou-se que a melhor forma de sustentar tal apreciação seria através da realização de um ensaio alimentar89.
Chegando-se a uma conclusão, os concorrentes são informados do seu teor, podendo pronunciar-se sobre a mesma em Audiência Prévia. Após apreciação destas observações e podendo alterar o seu projecto de decisão inicial, o Júri deve então redigir um Relatório Final devidamente fundamentado que submete, para decisão, à entidade competente para decidir, neste caso o General Comandante-Geral.