Ensino Superior e Eficiência

Apesar da importância da avaliação da educação superior no país, a legislação pouco dispõe sobre a eficiência como uma dimensão a ser avaliada, enquanto a CF88 estabelece a eficiência como um dos cinco princípios da administração pública (art. 37). A atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação, Lei nº 9.394/1996 revogou a anterior, Lei 4.024/1961, exceto os art. 6º ao 9º. Estes dispositivos estão inseridos no “Título IV – Da Administração do Ensino” e tratam, com redação dada pela Lei 9.131/1995, das instâncias federais como o Ministério da Educação e o Conselho Nacional de Educação. O art. 9º dispõe sobre as competências das Câmaras de Educação Básica e Educação Superior, sendo que a esta última cabe:

e) deliberar sobre as normas a serem seguidas pelo Poder Executivo para o credenciamento, o recredenciamento periódico e o descredenciamento de instituições de ensino superior integrantes do Sistema Federal de Ensino, bem assim a suspensão de prerrogativas de autonomia das instituições que dessas gozem, no caso de desempenho insuficiente de seus cursos no Exame Nacional de Cursos e nas demais avaliações conduzidas pelo Ministério da Educação (BRASIL, 1996).

Portanto, a norma aborda o descredenciamento de instituições de ensino superior em virtude de desempenho insuficiente. Esta alínea “e” foi regulada pelo art. 3º da Lei nº 9.131/1995, que dispunha que caberia ao MEC “realizar avaliações periódicas das instituições e dos cursos de nível superior, fazendo uso de procedimentos e critérios abrangentes dos diversos fatores que determinam a qualidade e a eficiência das atividades de ensino, pesquisa e extensão” [grifo nosso]. Portanto, a norma definia dois grupos de critérios de avaliação da

Índice Geral de Cursos - IGC

Conceito Preliminar de Curso - CPC (Graduação) Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes - Enade Indicador de Diferença do Desempenho - IDD Infraestrutura e instalações físicas, recursos didádico-

pedagógicos e corpo docente da instituição Conceito Capes

educação superior pelo MEC: qualidade e eficiência. Estes mesmos dois grupos são apontados por Belloni (2000, p. 30), segundo o qual a literatura não segue um padrão uniforme de definições de conteúdo quanto aos critérios de avaliação, mas estabelece duas grandes referências:

a) Qualidade Institucional: um conjunto de critérios substantivos, como qualidade, pertinência, relevância, eficácia social, importância e utilidade, que se referem a compromissos institucionais ante as necessidades políticas e culturais da sociedade;

b) Desempenho Organizacional: um conjunto de critérios instrumentais, como produtividade, eficiência, eficácia e efetividade, que se referem a objetivos e processos internos à instituição.

Porém, o art. 3º da Lei nº 9.131/1995 foi revogado pela Lei nº 10.861/2004, que instituiu o Sinaes. Esta norma define entre as finalidades do Sinaes a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da expansão de sua oferta o aumento permanente de sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social. Portanto, a lei aborda a qualidade, a eficácia e a efetividade, mas não a eficiência.

A Lei nº 10.861/2004 ainda estabelece as dimensões institucionais que devem constar da avaliação das instituições de ensino superior (BRASIL, 2004):

a) A missão e o plano de desenvolvimento institucional;

b) A política para o ensino, a pesquisa, a pós-graduação, a extensão e as respectivas formas de operacionalização, incluídos os procedimentos para estímulo à produção acadêmica, as bolsas de pesquisa, de monitoria e demais modalidades; c) A responsabilidade social da instituição, considerada especialmente no que se refere à sua contribuição em relação à inclusão social, ao desenvolvimento econômico e social, à defesa do meio ambiente, da memória cultural, da produção artística e do patrimônio cultural;

d) A comunicação com a sociedade;

e) As políticas de pessoal, as carreiras do corpo docente e do corpo técnico- administrativo, seu aperfeiçoamento, desenvolvimento profissional e suas condições de trabalho;

f) Organização e gestão da instituição, especialmente o funcionamento e representatividade dos colegiados, sua independência e autonomia na relação com a mantenedora, e a participação dos segmentos da comunidade universitária nos processos decisórios;

g) Infraestrutura física, especialmente a de ensino e de pesquisa, biblioteca, recursos de informação e comunicação;

h) Planejamento e avaliação, especialmente os processos, resultados e eficácia da autoavaliação institucional;

i) Políticas de atendimento aos estudantes;

j) Sustentabilidade financeira, tendo em vista o significado social da continuidade dos compromissos na oferta da educação superior.

Verifica-se que a norma pouco aborda aspectos relacionados a custos e insumos, exceto no item j que menciona a sustentabilidade financeira.

A manutenção e o desenvolvimento das universidades federais cabem à União (art. 55 da LDB), por meio de recursos do Orçamento Geral da União (OGU). Assim, a dotação orçamentária anual das Ifes é definida, grosso modo, pela mesma sistemática incremental ou inercial que define a maior parcela do OGU, ou seja, os recursos a serem destinados em um determinado exercício consideram, mormente, os recursos do ano anterior. Na distribuição do todo entre as Ifes, entretanto, há distinção entre os recursos destinados a pagamento de pessoal (despesas vinculadas) e os recursos de manutenção e investimentos (despesas não obrigatórias). Na distribuição dos recursos de manutenção e investimentos vigora, desde os anos 1990, internamente ao MEC, um modelo matricial, pactuado entre o Ministério e a Andifes, conhecido como “Matriz de Alocação de Recursos de Outros Custeio e Capital” (Matriz OCC). Considerando que a garantia da efetiva autonomia universitária passa, necessariamente, pela autonomia da gestão orçamentário-financeira, esse modelo buscou deixar objetivas as regras de distribuição orçamentária, permitindo previsão e planejamento às instituições.

Essa sistemática foi contemplada no art. 4º do Decreto nº 7.233, de 19 de julho de 2010, que dispõe sobre procedimentos orçamentários e financeiros relacionados à autonomia universitária. A norma estabelece que os parâmetros a serem utilizados na elaboração da matriz devem levar em consideração os seguintes critérios (BRASIL, 2010):

a) O número de matrículas e a quantidade de alunos ingressantes e concluintes na graduação e na pós-graduação em cada período;

b) A oferta de cursos de graduação e pós-graduação em diferentes áreas do conhecimento;

c) A produção institucionalizada de conhecimento científico, tecnológico, cultural e artístico, reconhecida nacional ou internacionalmente;

d) O número de registro e comercialização de patentes;

e) A relação entre o número de alunos e o número de docentes na graduação e na pós-graduação;

f) Os resultados da avaliação pelo Sinaes;

g) A existência de programas de mestrado e doutorado, bem como respectivos resultados da avaliação pela Capes; e

h) A existência de programas institucionalizados de extensão, com indicadores de monitoramento.

Verifica-se que a norma procura definir critérios de alocação de recursos baseados não apenas na quantidade de alunos, mas também no desempenho das instituições, como a produção de conhecimento científico, o registro e a comercialização de patentes e os resultados da avaliação do ensino superior.

A Portaria MEC nº 651, de 24 de julho de 2013, que institucionalizou a Matriz OCC no âmbito do Ministério, previu que (BRASIL, 2013):

Art. 3º A composição da Matriz OCC terá como base o número de alunos equivalentes de cada universidade, calculado a partir dos indicadores relativos ao número de alunos matriculados e concluintes da graduação e pós-graduação de cada universidade federal, bem como, entre outros, o indicador de eficiência/eficácia RAP (relação aluno professor) e os indicadores de qualidade dos cursos de graduação e pós-graduação baseados em sistemas de informação do Ministério da Educação.

Segundo o Anexo da Portaria, a distribuição dos recursos é baseada em uma equação cujas parcelas constituintes forneçam uma medida do tamanho da instituição, mensurado em termos de alunos equivalentes, e da eficiência/eficácia da universidade, medida em termos da relação aluno equivalente e professor equivalente, e da qualidade dos cursos ofertados, mensurada com base nos conceitos constantes das bases de dados do Inep e da Capes. A fórmula que estabelece a participação de cada universidade no total de recursos da Matriz OCC foi definida no Anexo da Portaria (BRASIL, 2013):

PARTi _{= h}

Em que:

PARTi = participação da universidade i

PTAE i = parâmetro que mede a participação de cada uma das Ifes no total de alunos equivalentes do conjunto das Ifes.

EQR i = parâmetro que mede a eficiência e qualidade acadêmico-científica relativa de cada uma das Ifes em relação ao conjunto total das Ifes.

h1 > 0, h2 > 0 e h1 + h2 = 1

Os valores de h1 e h2 são definidos pela comissão paritária encarregada de elaborar

a matriz. Nos últimos exercícios, h1 tem recebido o valor de 0,9 e h2 o valor de 0,1, ou seja, os

parâmetros de eficiência/eficácia e qualidade dos cursos correspondem a apenas 10% do cálculo do valor a ser distribuído. Além disso, a eficiência é restrita a relação entre o número de alunos equivalentes e de professores equivalentes.

Verifica-se, portanto, pouca atenção da legislação para uma das principais dimensões do desempenho nos processos de avaliação, que é a eficiência. Esta dimensão ganha ainda mais relevância em um contexto de restrição orçamentária e aumento das demandas da sociedade por maior oferta de vagas e qualidade do ensino. Por conseguinte, mostra-se necessário o desenvolvimento de técnicas voltadas para a avaliação da eficiência e que considerem as especificidades do ensino superior público federal, como a Análise Envoltória de Dados.