„Receita orçada‟, „programa‟, „sub-programa‟, „valor orçado‟, „valor empenhado‟, „valor liquidado‟, „Estrutura da classificação funcional-programática‟, código 02 para Secretaria de Educação, 02.100 para Ensino Fundamental, 02.100.0070 para o Programa de Merenda Escolar... Era uma “outra língua”, a linguagem orçamentária. E foi preciso nos „alfabetizarmos‟ para decifrar os códigos das planilhas orçamentárias e todos os seus itens e subitens, entender sua organização e encontrar os dados específicos para a pesquisa. Na medida em que acessávamos as planilhas, íamos também, nos familiarizando com o material e habituando nosso „olhar‟.
Após completar o acesso as planilhas, o passo seguinte foi isolar os investimentos e gastos de cada área pesquisada: educação e assistência social. Saliento que o processo de agregar gastos não se resumiu a separar os dados das secretarias executivas das áreas estudadas. Se assim o fizesse, incorreria no risco de „perder‟ dados das políticas pesquisadas vinculados a outras secretarias, departamentos e fundos.
A esta altura já havíamos percebido que os municípios não possuem um padrão único de formatação e sistematização dos dados orçamentários, isto é, não há um padrão de organização administrativa obrigatória a todos os municípios, um organograma padrão e legalizado. Assim, por exemplo, as políticas de saúde a assistência social podem aparecer sob a administração da mesma secretaria ou separadas.
A segunda constatação é que algumas das novas gestões modificam esse organograma administrativo no segundo ano de mandato. Assim, em algumas Prefeituras encontramos uma organização administrativa no primeiro ano de mandato que se modificava no segundo ano, por exemplo, desmembrando ou agrupando secretarias.
Outro detalhe importante para identificar e selecionar as políticas em benefício da criança e do adolescente é que no atual marco normativo orçamentário, o administrador público pode decidir na esfera de sua atuação, com qual título denominará as ações contidas no orçamento. Isso não permite nenhuma orientação
padronizada para a pesquisa e identificação das informações na peça orçamentária, gerando inúmeras dúvidas sobre a inclusão de certas ações na composição do OCA.
Esta falta de padronização se estende também para o número da classificação institucional e funcional-programática, pois cada ente público tem a liberdade para codificar numericamente seus projetos e programas. Cada projeto e atividade devem ser classificados segundo a sua natureza, recebendo assim um numero que identifica a que órgão administrativo está ligado e quais os objetivos executivos para a qual aquela despesa está programada. Como cada município determina sua codificação, fica inviável a identificação das diferentes políticas através desta metodologia. Assim sendo, não é metodologicamente seguro utilizar a classificação funcional para identificar as políticas integrantes do OCA municipal32.
Exemplo:
Quadro nº. 08: Comparativo da Despesa Autorizada e Empenhada – São José do Cerrito - 2001
Fonte: Betha Consultoria
Quadro nº. 09: Comparativo da Despesa Autorizada e Empenhada – Ermo - 2001
Fonte: Betha Consultoria
32
Em 14 de abril de 1999, o Ministro do Estado do Orçamento e Gestão assinou a Portaria nº. 42 que atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1º do art. 2º e § 2º do art. 8º da Lei nº. 4.320/64. Nela, entre outras coisas, determina que os municípios devam a partir do ano 2002 ajustar os códigos das funções e subfunções de governo que passam a ser constantes para todos os entes da federação.
Comparativo da Despesa Autorizada e Empenhada – Balanço Orçamentário – 2001
Prefeitura Municipal de São José do Cerrito Total Realizada Diferença
4 SECRETARIA MUN. DE EDUCAÇÃO E CULTURA 1.542.550,00 1.483.398,77 59.151,23 404 SECRETARIA MUN. DE EDUCAÇÂO E CULTURA 1.542.550,00 1.483.398,77 59.151,23
40408 EDUCAÇAO E CULTURA 1.542.550,00 1.483.398,77 59.151,23
4040841 EDUCAÇAO DA CRIANCA DE 0 A 6ANOS 16.500,00 13.297,81 3.202,19
04.04.08.41.190 EDUCAÇAOPRE-ESCOLAR 16.500,00 13.297,81 3.202,19
04.04.08.41.190.1.012 MANUTENÇÃOPROGRAMA PRÉ-ESCOLAR 16.500,00 13.297,81 3.202,19
Comparativo da Despesa Autorizada e Empenhada – Balanço Orçamentário – 2001
Prefeitura Municipal de Ermo Total Realizada Diferença
5 SECRETARIA DE EDUCAÇÃO,CULTURA,ESP.TURIS 737.984,96 716.180,07 21.804,89
501 SECRETARIA DE EDUCAÇÃO,CULTURA,ESP.TURIS 737.984,96 716.180,07 21.804,89
50108 EDUCAÇAO E CULTURA 737.984,96 716.180,07 21.804,89
5010841 EDUCAÇAO DA CRIANCA DE 0 A 6 ANOS 30.815,00 25.624,50 5.190,50
05.01.08.41.190 EDUCAÇAO PRE-ESCOLAR 30.815,00 25.624,50 5.190,50
Portanto, identificar as ações, programas e projetos, nas planilhas orçamentárias implicou escolhas metodológicas difíceis, pois era necessário identificar a rubrica, defini-la ou não como gasto do OCA e realocá-las dos diferentes setores administrativos para as políticas escolhidas no estudo. Esta questão foi um desafio que entendemos precisa ser ampliado em debate acadêmico na medida em que a idéia do OCA, sendo prestigiado pela opinião pública, possa ser ampliado e produzir consensos políticos e epistemológicos.
Nesse sentido foi importante o debate com os colegas do Núcleo Interdisciplinar de Políticas Públicas que já desenvolvem pesquisas quantitativas com as temáticas de serviços e orçamentos públicos e possuem experiência de sistematização dos dados e metodologia de análise estatística.
Nesse momento é necessário voltar a uma questão já explanada, a ausência de especificações e detalhes do gasto em algumas áreas. Pode-se dizer que essa falta de transparência beira o absurdo, principalmente nos gastos alocados nos Fundos. No caso dos gastos na área da saúde a falta de clareza impediu a seleção das rubricas orçamentárias e só restou a opção de excluir esta política do estudo.
Para a Educação e a Assistência Social, Justiça e Cidadania, após a seleção, o encaminhamento foi estabelecer uma unidade para as diferentes rubricas orçamentárias que se adequasse a todos os Municípios.
Para a área da Educação, agregamos os dados em níveis e modalidades de ensino: 1. Educação Infantil; 2. Ensino Fundamental; 3. Ensino Médio; 4. Educação Especial; 5. Educação de Jovens e Adultos; 6. Ensino Superior. Optamos por excluir da análise as rubricas destinadas à Educação de Jovens e Adultos e ao Ensino Superior por não serem destinadas exclusivamente às crianças e adolescentes, portanto fora da nossa opção metodológica de análise do orçamento senso-estrito. Estabelecemos então, os outros quatro itens como componentes do que denominamos OCA – Educação.
No caso das ações na área da Assistência Social, Justiça e Cidadania, a dificuldade de agregar os dados foi maior por não haver um padrão de aplicação orçamentária. Como as políticas de Assistência Social são suplementares e para quem delas precisar, os Municípios têm liberdade de estabelecerem seus programas
de acordo com suas demandas. Buscamos então elencar todas as ações destinadas ao segmento infanto-juvenil, resultando em nove itens de análise. Esclarecemos que no item „Programas de Assistência à Criança e ao Adolescente‟ se concentram variados programas de atendimento que não se enquadravam nas outras rubricas mais específicas.
Após esta primeira sistematização dos dados orçamentários, partiu-se para a construção das tabelas organizando-as conforme a necessidade das análises.
Reiteramos a necessidade do relato minucioso como forma de contribuir com as próximas pesquisas e com a construção metodológica deste instrumento de análise do gasto social, ou seja, a validade de indicar o „caminho das pedras‟, ou nesse caso, o „caminho dos números‟.