Equivalências e reconhecimento de qualificações

Como se mostrou antes no capítulo 4.2. (acerca das habilitações de estrangeiros ativos), nem sempre a distribuição dos trabalhadores estrangeiros pelos grupos profissionais do mercado de trabalho em Portugal reflete as suas qualificações. Na realidade, em especial a partir da transição para o século XXI, Portugal começou a ter no seu mercado de trabalho trabalhadores em situação de sobre qualificação, ou seja, trabalhadores com um nível de competências superior ao requerido pelas tarefas que desempenhavam.

O fenómeno da sobre qualificação no mercado de trabalho, mais evidente a partir de finais da déca-da de 1990, esteve muito associado a mudéca-danças verificadéca-das nos fluxos imigratórios desse período. A queda do muro de Berlim e a chegada de imigrantes de países da Europa de Leste, com um perfil mais qualificado do que os fluxos de imigração que Portugal recebia tradicionalmente de for-ma for-mais expressiva – essencialmente dos PALP dominados por ufor-ma imigração semiqualificada ou desqualificada –, mas absorvidos no mercado de trabalho nas mesmas atividades dos trabalhadores pouco ou nada qualificados dos segmentos profissionais da base mais exigentes, muito por força da necessidade de responderem às oportunidades mais imediatas do mercado de trabalho para re-gularizarem a sua situação no país (nessa fase principalmente através da aquisição de “autorizações de permanência”), instigou o surgimento e reforço de inúmeras situações de sobre qualificação de estrangeiros em Portugal (Oliveira e Fonseca, 2013). Como explicam Góis e Marques (2007), estes novos fluxos de finais da década de 1990 enquadraram inúmeros imigrantes altamente qualificados que migraram para Portugal de forma independente ou no seio de uma indústria das migrações, e que integraram atividades do segmento secundário do mercado de trabalho português, não tendo sido por isso “funcionalmente legitimados” pelas suas qualificações no país.

O reforço destas situações, denominadas na literatura como “desperdício de cérebros”, e a visibili-dade que ganharam em especial ao longo da última década, conduziram inevitavelmente também a mudanças no enquadramento legal português do reconhecimento de qualificações nos últimos anos. Os estrangeiros qualificados em Portugal sem o reconhecimento das suas qualificações re-presentam um importante capital humano que não está a ser aproveitado no mercado de trabalho. Deste modo o reconhecimento de qualificações é também uma dimensão importante do processo de integração dos estrangeiros em Portugal.

Importa reconhecer, porém, que os dados em si do registo de reconhecimento de qualificações em Portugal podem ter um significado complexo. Se, por um lado, dependendo da função ou ativida-de a ativida-desenvolver (em especial no caso ativida-de atividaativida-des não reguladas por orativida-dens profissionais), nem sempre os imigrantes precisam de solicitar o reconhecimento formal das suas qualificações para as usarem no mercado de trabalho em Portugal (e.g. podem ser incorporados diretamente em em-presas ou unidades de investigação que não o exigem); por outro lado, podem persistir situações de estrangeiros que mesmo tendo as suas qualificações reconhecidas em Portugal não as usam no mercado de trabalho e/ou permanecem em situação de sobre qualificação (Oliveira e Fonseca, 2013).

Atendendo a que a experiência imigratória portuguesa foi muito marcada pela atração de imigran-tes semiqualificados e desqualificados para responderem às necessidades de mão-de-obra essen-cialmente manual do mercado de trabalho português, o enquadramento legal do reconhecimento de qualificações até meados da década passada estava muito pouco desenvolvido. Até 2007 o pro-cesso de reconhecimento de qualificações era subjetivo e muito dependente da universidade a que o individuo solicitava o processo. Assim, até 2007, no ensino superior os pedidos de equivalência/ reconhecimento eram analisados caso a caso, competindo às instituições de ensino superior o de-ferimento ou indede-ferimento do processo. Adicionalmente, nem todos os cidadãos podiam requerer o reconhecimento ou a equivalência de diplomas e qualificações académicas em Portugal: apenas os cidadãos estrangeiros de países com os quais Portugal tinha acordos específicos em matéria de equivalência e/ou estabeleciam o princípio da reciprocidade para requerer o reconhecimento de ha-bilitações académicas. Eram, no entanto, dispensados da apresentação de prova de reciprocidade os cidadãos oriundos dos países da União Europeia, do Brasil e dos países que tinham ratificado a Convenção Conjunta do Conselho da Europa/UNESCO sobre o Reconhecimento de Qualificações Relativas ao Ensino Superior na Região Europa (Convenção de Lisboa).64 Este enquadramento jus-tifica, pois, os valores mais residuais nos reconhecimentos de qualificações registados até 2008 e, por contraste, o aumento verificado nos anos seguintes.

Em 2007 foi, então, aprovado um novo enquadramento e regime para o reconhecimento de títulos académicos (licenciaturas, mestrados e doutoramentos) adquiridos no estrangeiro (Decreto-Lei n.º 341/2007). Este novo enquadramento legal procurava tornar o processo mais transparente e aces-sível, o que resultou num aumento do número de pedidos e reconhecimentos de qualificações de nível de educação de ensino superior em Portugal. No âmbito deste decreto-lei foi definida uma comissão nacional para o reconhecimento de títulos académicos que define uma lista de institui-ções e de cursos para os quais o processo de reconhecimento é simplificado e quase automático o registo do reconhecimento do título académico. O novo enquadramento também previu que o reconhecimento pode ser requerido tanto numa universidade, como diretamente no Ministério da Educação (Direção-Geral do Ensino Superior), sendo em todos os contextos pagas as mesmas taxas do processo. Tornando-se o processo mais uniforme ao abrigo deste enquadramento legal, não deixa de ser interessante verificar que entre 2008 e 2012 se reforçou o número de registos de reconhecimento de qualificações feitas diretamente nos serviços do Ministério da Educação em detrimento das universidades, de 71% para 93%, respetivamente.

Os dados administrativos da Direção Geral do Ensino Superior dão conta do aumento significativo do número de reconhecimento de qualificações de nível superior nos últimos anos (gráfico 6.11.). Entre 2002 e 2012 verificou-se um aumento em +482% no número de reconhecimento de quali-ficações concedido, passando de 169 para 983 os reconhecimentos de educação de nível superior. Esta evolução positiva reflete, entre outros fatores, uma mudança na lei do reconhecimento de qualificações e inúmeras medidas de integração e serviços criados ao longo da última década para combater (essencialmente) o fenómeno da sobre qualificação dos trabalhadores estrangeiros no mercado de trabalho em Portugal (Oliveira e Fonseca, 2013).

Deve atender-se ainda que a situação económica portuguesa, em especial a partir de 2008, afe-tando a oferta de empregos semiqualificados e desqualificados, nomeadamente da construção, onde uma parte substantiva dos imigrantes se inseria (nomeadamente, por vezes, em situação de sobre qualificação), pode também explicar o aumento dos últimos anos no número de pedidos de reconhecimento de qualificações (nomeadamente de nacionais de países da Europa de Leste, em

64. Entre os países que ratificaram a Convenção de Lisboa estão: Albânia, Austrália, Áustria, Azerbaijão, Bielorrússia, Bul-gária, Cazaquistão, Chipre, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, França, Geórgia, Hungria, Islândia, Letónia, Liechtenstein, Lituânia, Luxemburgo, Macedónia, Moldávia, Noruega, Portugal, Reino Unido, Republica Checa, Roménia, Rússia, Santa Sé, Suécia, Suíça, Ucrânia.

especial da Ucrânia) que procuram neste contexto encontrar outras formas de inserção no mercado de trabalho português, nomeadamente com o pleno uso das suas qualificações.

Gráfico 6.11. Reconhecimento de qualificações em função do nível de educação de ensino superior, entre 2002 e 2012 (números absolutos)

Fonte: Direção Geral do Ensino Superior (cálculos das autoras)

Nota: Entre 2008 e 2012, os dados apresentados agregam os reconhecimentos de qualificações atribuídos pelas Univer-sidades e os registos de reconhecimento de qualificações encaminhados pelo Ministério da Educação (Direção Geral do Ensino Superior) conforme previsto no Decreto-Lei n.º 341/2007.

Nos últimos anos, entre os estrangeiros nacionais de países terceiros à União Europeia, destacam--se os brasileiros na obtenção do reconhecimento de qualificações, representando entre 2005 e 2007 cerca de 27% do total de reconhecimentos concedidos. Muito embora esta sobre represen-tação dos brasileiros reflita também a sobre represenrepresen-tação desta população no total de estrangeiros residentes, está associada também ao acordo bilateral existente entre Portugal e o Brasil desde 1966, no qual se prevê o reconhecimento automático de alguns diplomas de ensino superior e qualificações.

Os nacionais de países da Europa de Leste – em especial os ucranianos e os russos – também aumentaram nos últimos anos o número de registos de reconhecimentos de qualificações. O au-mento destes estrangeiros verifica-se em especial nos anos seguintes à mudança da lei do reco-nhecimento de qualificações. Em 2010, por exemplo, os Ucranianos representaram já cerca de 27% do total de reconhecimentos de qualificações concedidas nesse ano.

A aprendizagem da língua do país de acolhimento é um requisito fundamental no processo de integração. Quando falam a língua os imigrantes podem mais facilmente integrar-se no mercado de trabalho, no sistema escolar ou, de uma forma geral, participar na sociedade que os acolhe. Num Eurobarómetro Qualitativo (2011) acerca da integração de imigrantes, tanto o público em geral como os imigrantes declararam percecionar a língua como uma das principais barreiras à inte-gração nas sociedades europeias e, consequentemente, a aprendizagem ou domínio da língua da sociedade de acolhimento pelos imigrantes ser um aspeto fundamental de integração. No estudo europeu Immigrant Citizens Survey (2012: 39), mais de 90% dos imigrantes inquiridos defenderam que os cursos de aprendizagem da língua do país onde se encontravam tiveram um efeito muito positivo na sua integração, nomeadamente porque os ajudou a envolverem-se mais com a comu-nidade local onde se encontravam e a adquirir vocabulário útil para o seu trabalho.

As instituições europeias têm defendido também que os imigrantes devem aprender a língua da sociedade que os acolhe para melhor se integrarem, pese embora a diversidade linguística dos imi-grantes deva ser complementarmente respeitada e reconhecida como importante. No âmbito dos Princípios Básicos Comuns para as políticas de integração de imigrantes65 definidos para a União Europeia em 2004, o quarto princípio define explicitamente que o conhecimento da língua de acolhimento é indispensável para uma integração bem-sucedida. A Convenção Cultural Europeia (1954) assentava já na valorização da cultura europeia exatamente num contexto de diversidade cultural, defendendo o estudo das línguas concertado no respetivo território com facilidades que induzam ao desenvolvimento desse mesmo estudo (artigo 2º). Complementarmente a Carta Social Europeia (revista em 1996) atribui relevância particular à aprendizagem da língua de origem dos migrantes e da língua de acolhimento.

Em resultado, muitos governos têm defendido que a aprendizagem da língua do país é um dos ob-jetivos principais da sua política de integração e assumem este compromisso promovendo cursos de aprendizagem da língua. A grande maioria dos programas oficiais/estatais de aprendizagem da língua iniciaram-se na década de 1990, variando muito de país para país, nomeadamente em fun-ção do número de horas que são oferecidas de formafun-ção, do preço praticado (havendo inúmeros países que disponibilizam os cursos gratuitamente), da obrigatoriedade (ou não) dos mesmos e dos resultados obtidos pelos imigrantes nos cursos funcionarem ou não como requisito para outros fins. No entanto, como era alertado no estudo europeu Immigrant Citizens Survey (2012: 34), apesar deste crescente investimento dos Estados-membros na promoção de cursos de aprendizagem da língua e deste reconhecimento de que o domínio da língua é um fator importante para a integração dos imigrantes, pouco se tem aferido acerca dos beneficiários desses programas de aprendizagem da língua e acerca das competências linguísticas dos residentes no espaço europeu.

CAPÍTULO 7. APRENDIZAGEM