Escolas de governo no esteio da Reforma do Estado

A fim de situar o contexto histórico que permeou o surgimento das escolas de governo no Brasil, toma-se como marco a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que modificou o Art. 39 da Constituição Federal, acrescentando parágrafo: § X A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a

promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou de contratos entre os entes federados (BRASIL, 1988)

É preciso situar a opção do Estado em solidificar uma proposta de ação política por meio das escolas de governo. Com o objetivo de conceber os princípios da ação política do Estado ou como meio de disseminar as políticas de governo, as escolas surgiram ancoradas na proposta de reforma administrativa do Estado, implementada na gestão FHC.

Em geral, as escolas de governo surgiram com a missão de disseminar o novo vocabulário do alto escalão do funcionalismo público: “contrato de gestão”, “agências executivas” “núcleo estratégico do governo” “indicadores de desempenho”, etc, expressões usuais no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Com efeito, não é à toa que, no auge das discussões sobre o papel do Estado, as escolas de governo ganharam impulso e ocuparam uma lacuna no terreno da formação dos agentes do Estado.

Diante desse panorama, o Estado tinha, e tem, necessidade de formação e capacitação de seus quadros técnicos, pois os recursos humanos necessários à condução da “nova administração pública” foram instados a enfrentar essa grande crise institucional. Nesse espectro, as escolas de governo ganham força, no âmbito federal e também nos estados.

Tais escolas passaram a discutir a forma pelo qual o Estado deveria administrar seus serviços. Por produzirem uma ação educativa, estavam sujeitas a construir ou disseminar uma ideologia própria do Estado – do Estado para o Estado e do Estado para a sociedade. A esse respeito, Souza (2003) em estudo sobre a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), manifesta-se:

Uma das condições básicas para viabilizar estratégias de reforma administrativa é modificar as formas organizativas, redimensionando- as. Além do corte dos gastos e da busca do equilíbrio das contas públicas, é fundamental a capacitação profissional, para a qual deve ser enfatizada a realização de programas de desenvolvimento sistemático de pessoal, objetivando entre outras linhas preparar planejadores, implementadores e avaliadores das políticas públicas. (p. 206)

As escolas de governo também podem ser caracterizadas como reprodutoras das relações de produção capitalista, mesmo não estando no sistema escolar regular. Este

assunto merece melhor aprofundamento a fim de se detectar se suas finalidades associaram-se à ideologia do poder dominante. Contudo, no presente trabalho pretende- se somente identificar que as escolas de governo, em especial o Cefor, atuam num sistema independente, não escolar, mas que de toda forma têm uma missão educativa e, por isso, têm a responsabilidade em promover o desenvolvimento social e em fortalecer a democracia.

É preciso reconhecer que tais instituições serviram como instrumento para a solidificação da própria Reforma do Estado. E ainda, por sua natureza peculiar, por estarem no seio do Estado, talvez essa função tenha sentido duplo nas escolas de governo, o de conceber e o de disseminar uma ideologia do Estado.

Com efeito, várias escolas do governo foram estabelecidas, na esfera federal, estadual e municipal e também nos três poderes, em meados da década de 1990. No âmbito do legislativo federal, que é o poder ligado ao objeto de estudo, além do Cefor, na Câmara dos Deputados, o Senado Federal possui o Instituto Legislativo Brasileiro ILB – e a Universidade do Legislativo Brasileiro – Unilegis16. O Tribunal de Contas da União – TCU, por seu turno, tem em sua estrutura o Instituto Sezerdello Corrêa, que também possui credenciamento do MEC para ministrar cursos de pós-graduação lato

sensu. (COSSON, 2008)

No âmbito do legislativo estadual e municipal, as Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais têm instituídos escolas do legislativo, denominação comum para essas entidades. Até o final do ano de 2009, um total de 4517 escolas do legislativo entre entidades federais, estaduais e municipais, além de escolas de tribunais de contas dos estados, faziam parte de uma rede de escolas de legislativo, congregadas na Associação Brasileira das Escolas do Legislativo – ABEL.

Dessa forma, estudar o Programa de Pós-graduação da Câmara dos Deputados significa compreender uma política pública diretamente relacionada à formação de agentes públicos para também entender as repercussões na forma de sua atuação perante a sociedade. Para tanto, é necessário também identificar se as ações produzidas pelo Programa vão além da reprodução das formulações técnicas. Nesse ponto, vale a inferência sobre o papel das escolas de governo, apontada por Garcia e Sales (1999):

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A Unilegis foi criada por meio da Resolução nº 1 de 2001 da Mesa do Senado Federal. Não tem credenciamento do MEC e realiza cursos de pós-graduação por meio de convênios e contratos com IES. No ano de 2008 a Unilegis entrou com pedido de credenciamento junto ao MEC e o processo encontra- se em tramitação. Disponível em < www.senado.gov.br> Acesso em 15/12/2009.

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Isso significa que o processo de formação de vontades pela Escola de Governo não pode reduzir-se à formação de técnicos em gestão pública, mas de gestores aptos a realizar uma gestão participativa, não apenas como formadora de espaços sociais e culturais democráticos: deve internalizar, também, um espaço democrático, tematizando continuamente a si mesmo, sem fundamentos ou premissas técnico- normativas inquestionáveis, mesmo ligadas à legislação vigente, que pode ou não vir a ser validada pelo processo discursivo. (p. 88)

As escolas de governo, como locus educativo, têm a responsabilidade de propiciar uma educação voltada para a reflexão crítica dos seus sujeitos, principalmente quando se propõem a conduzir cursos de especialização – como o caso da Câmara dos Deputados.

Para se compreender o papel do Programa de Pós-Graduação da Câmara dos Deputados, este estudo procurou, por um lado, entender as políticas públicas voltadas para a educação superior, de forma ampla, e da pós-graduação lato sensu no país, de forma mais específica, uma vez que os cursos são de especialização e estão submetidos à legislação federal sobre o tema. Por outro ângulo, foi possível conhecer também os desdobramentos de uma política de pós-graduação em ambiente de escola de governo, pois o objeto da pesquisa refere-se a uma entidade com essa conformação institucional.

Somado ao entendimento sobre o contexto que configurou a ação do Estado na conformação de políticas públicas que propiciaram o surgimento das escolas de governo, necessário se faz vincularmos esse contexto ao da educação superior no Brasil, tendo em vista a perspectiva que procuramos analisar neste trabalho: realização de educação superior em escola de governo.