O esforço de regulamentação: A Lei de Imprensa de 1976 e os mecanismos enquadradores mecanismos enquadradores

Como tudo o resto neste período, o campo da imprensa foi marcado por situações que se enquadravam no espírito revolucionário do momento, mas, ao mesmo tempo, os sectores mais moderados pugnaram para que se procurasse instituir os mecanismos legais que configuravam o estado de direito. É nesse sentido que devemos entender a nomeação da outra comissão paralela, em 12 de Agosto de 1974, que ficaria encarregue da elaboração do projecto de Lei de Imprensa. Deste grupo de trabalho faziam parte personalidades consagradas que se tinham distinguido justamente por se terem batido contra a censura prévia e manifestado a necessidade de legislação reguladora nesta área, ainda no anterior regime. Assim, dela faziam parte personalidades como Arons de Carvalho, Pinto Balsemão e Marcelo Rebelo de Sousa. Tratou-se de criar uma comissão que integrasse várias sensibilidades da vida política de então, pelo que nela se incluíram representantes de outros partidos, sindicato, grémios, etc..

A comissão teve como ponto de partida um ante-projecto de lei da autoria de Rui de Almeida Mendes e de Sousa Franco, que presidiria aos trabalhos. As reuniões do grupo sucederam-se em tempo recorde, o que permitiu a apresentação do documento final em 12 de Setembro e, no dia seguinte, Sanches Osório, Ministro da Comunicação Social apresentava-o para discussão pública. Nesse debate participaram as instituições ligadas ao sector, como o Sindicato dos Jornalistas e os grémios da imprensa diária e não diária. A questão da lei de imprensa foi ainda levada à opinião pública por iniciativa da redacção de A Capital, que abriu as suas páginas às posições dos leitores.

Verificou-se então a existência de duas tendências: um novo posicionamento por parte do Sindicato dos Jornalistas, que fruto da evolução política recente questionava a sua necessidade e a posição mais moderada que advogava a aprovação do documento. De facto, a radicalização do posicionamento dos jornalistas, aliás à imagem do que se verificava nos demais sectores, traduzia-se no clima de conflitos que ia despertando nas redacções, bem como a tendência para a adopção de um discurso esquerdizante por parte de alguns jornais. Mas nem todos os profissionais se

deixaram contagiar por esta corrente e sectores houve que, aliados aos movimentos da sociedade civil e das figuras políticas, continuaram a pugnar por uma legislação que enquadrasse o exercício de uma imprensa livre. Essa foi a tendência vencedora, já que a legislação acabou por ser aprovada, ainda que num contexto político adverso e quando o próprio governo e o ministro da Comunicação Social questionavam a validade da nova legislação, embora não tenham chegado ao ponto de impedir a sua publicação. «Apenas» procuraram criar mecanismos paralelos que se sobrepunham ao que consignava a lei.

O novo documento legislativo alicerçava-se num conjunto de princípios gerais relativos ao direito fundamental da liberdade de pensamento e expressão, mas traduzia também uma realidade resultante de 48 anos de experiência de ditadura aliada ao quadro da estrutura empresarial que detinha a propriedade dos principais títulos portugueses: “A legislação portuguesa garante aos meios de comunicação social as amplas liberdades geralmente reconhecidas como necessárias para informar a opinião pública nos regimes democráticos. Vai mais longe que as leis da maioria dos países em termos de documentar os direitos dos profissionais da comunicação social e de armá-los de um vasto elenco de direitos poucas vezes acordados em qualquer outra parte do mundo” (AGEE; TRAQUINA, 1987:21). Estas garantias são desde logo anunciadas no Preâmbulo, nomeadamente no ponto 3. Para além da liberdade de expressão exercida pela imprensa, entende-se que essa função terá uma intenção pedagógica: “Trata-se de integrar a imprensa na sua missão normal de difusora de informações e de ideias, de divulgação e de debate dos problemas nacionais, de modo a assegurar o desenvolvimento do processo democrático em Portugal.” Ficava assim plasmada a perspectiva democrática que alia a prática informativa ao exercício da cidadania, pela constituição de uma opinião pública alicerçada no consumo de notícias.

Esta concepção doutrinária enquadrava estes princípios no âmbito dos direitos e garantias fundamentais, e plasmados na Constituição de 1976, nos artigos 37º ao 40º. O primeiro deles consagra a liberdade de pensamento e expressão: “1.Todos têm o direito de se exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de se informar sem impedimentos nem descriminações.” Os

seguintes abordam sobretudo a questão das práticas profissionais, pelo que o exercício da liberdade de imprensa é enquadrada na perspectiva dos jornalistas. Outra das ideias enunciadas nesta introdução à Lei de Imprensa é de que ela resulta igualmente da experiência acumulada, a partir do fim da ditadura, de uma prática jornalística responsável, consentânea com o novo regime democrático.

O documento legal estrutura-se em cinco capítulos e começa, em razão da relação entre jornalismo e cidadania, por definir os direitos relativos à liberdade de imprensa e também à informação, englobando-se aqui o direito a informar e a ser informado. No primeiro capítulo o texto tem a preocupação de delimitar os campos jurídicos de cada um dos intervenientes no processo informativo, para poder delimitar os direitos e a sua forma de exercício, bem como os deveres de quem exerce a actividade: “a liberdade de acesso às fontes oficiais de informação; A garantia do sigilo profissional; A liberdade de empresa; A liberdade de concorrência; A garantia de independência do jornalista profissional e a sua participação na orientação da publicação jornalística.” Consagra também os direitos e os mecanismos de defesa do público. Como referem Agee e Traquina20_{, a nova legislação dotava os}

jornalistas de uma série de mecanismos protectores da prática profissional, enunciados logo no artigo 1º, mas e além disso, a questão fundamental e inovadora da capacidade de poder participar na orientação editorial.

Ainda no período tardio da ditadura os jornalistas começaram a equacionar o direito a intervir na questão dos conteúdos. Daí que a nova legislação tenha relevado essa prerrogativa, sobretudo porque ela se insere numa época em que as tendências eram a da consulta sistemática e a decisão colectiva. Este direito foi sendo diminuído ao longo do tempo e outros aspectos como a questão do sigilo ou da independência são actualmente reequacionados quer pelo poder político quer pelos próprios profissionais.

Os vários aspectos do exercício da profissão são posteriormente descriminados em diferentes artigos, como o 10º onde se procede à definição da profissão e se prevê a criação de documentos que a regulamentem. Nas disposições transitórias estes aspectos são ainda complementados através do

artigo 61º que prevê a criação do Estatuto dos Jornalistas e o Código Deontológico, mas no âmbito da competência do Sindicato: “1) Compete ao Sindicato dos Jornalistas a elaboração do Código Deontológico (…) 2) O Sindicato dos Jornalistas deverá elaborar um projecto de Estatuto de Jornalista (…)”; ambos os documentos tinham um prazo de elaboração de três meses - o que só se verificou realmente em 1979 - após o que deviam ser comunicados ao governo. A estes documentos veio ainda juntar-se o Regulamento da Carteira Profissional, aprovado também naquele ano.

Quanto aos direitos do público são igualmente anunciados no mesmo artigo e de onde se destaca a alínea a) do ponto 4, que define como direito do cidadão a ser informado “através de medidas antimonopolistas”; trata-se obviamente de um princípio geral, que enforma todo o documento, mas que do ponto de vista de mecanismo legal é muito vago. As demais alíneas são mais consentâneas com uma perspectiva actual, ao incluírem a obrigatoriedade da publicação do estatuto editorial, do direito de resposta e da devida identificação da publicidade. Outro direito importante remete para a possibilidade de recurso à entidade reguladora, criada pela mesma lei, o Conselho de Imprensa.

Seguidamente o documento passa ao processo de definições, iniciando com as tipologias de imprensa e determina um dos meios de responsabilização fundamental, que é a obrigatoriedade do estatuto editorial. Depois passa à conceptualização da liberdade de imprensa, sua abrangência e limites, estes relativos a questões de segurança militar e também de acordo com pressupostos éticos. Outro dos aspectos que é regulamentado é o do acesso à informação e o direito ao sigilo profissional, pedra basilar da actividade jornalística e que anteriormente não era salvaguardado. A par deste direito, há uma preocupação de responsabilização dos conteúdos, quando as fontes são omissas. Destaca-se ainda o acesso à informação de fontes de todo o aparelho administrativo e de todas as empresas públicas, num claro esforço de tornar transparente a actividade dessas entidades.

Um dos aspectos igualmente regulamentados prende-se com a liberdade de empresa: ficava assegurada a legitimidade da existência ou constituição de sociedades privadas, (o que contrariava uma das facções que

foi adquirindo mais peso na imprensa escrita e que pretendia a intervenção estatal), mas revelava uma vez mais uma preocupação em relação às sociedades anónimas, ao criar a obrigatoriedade dos accionistas nominais. Ficava igualmente proibida a possibilidade de pessoas individuais ou colectivas estrangeiras de serem proprietárias de empresas de informação em Portugal, com a devida salvaguarda das publicações diplomáticas. Na sequência deste ponto surgem os aspectos relativos à concorrência e à política anti- monopolista, aqui no sentido de anti-cartelização, nomeadamente pela intenção manifesta do equilíbrio de preços, ainda que prevendo a existência de concorrência. Mas essa ideia é levada mais longe, já que prevê legislação especial para impedir a concentração de empresas jornalísticas, de maneira a não se verificar uma subordinação ao poder político e económico.

As preocupações dos legisladores revelaram-se infundadas, já que se torna inevitável realçar que a única entidade que vai adquirir essa feição é o Estado: era praticamente o dono de todo o audiovisual, com a excepção da Rádio Renascença; depois da extinção da Lusitânia e da transformação da ANI em ANOP detinha a agência de notícias nacional; na imprensa, a situação empresarial tinha levado a uma intervenção pontual.

A nova Lei contemplava também o sector público que ficava previsto no artigo 9º, de forma muito sucinta e lacónica: “No caso de o Estado ou outra empresa colectiva de direito público ser proprietário de um periódico ou de pelo menos de um quarto do capital social de uma empresa jornalística ou de sociedades sócias de empresas jornalísticas, o estatuto deverá salvaguardar a sua independência.” Se se considerar que a grande maioria das maiores empresas de informação passaram parcial ou totalmente para sector público, este enquadramento sucinto revela-se escasso.

O aspecto relativo à independência face ao poder económico é igualmente interessante não apenas como uma declaração de princípio, mas também por de alguma forma se revelar como uma das tónicas da nova legislação. Fica patente, por exemplo, na questão da proibição da concentração monopolista ou na proibição relativa aos proprietários estrangeiros, que ficavam limitados a uma cota máxima de 10%. Está ainda presente, como uma das atribuições do Conselho de Imprensa: ”Ao Conselho

de Imprensa compete salvaguardar a liberdade de imprensa, nomeadamente perante poder político e poder económico.” Aqui parece estar em causa a história recente da configuração da propriedade das empresas jornalísticas, como foi visto.

Ainda que a intenção fosse preventiva, tal como em outras áreas de actividade económica, esta política foi de encontro à nova atitude que rapidamente se instalou e que conferia aos proprietários a conotação negativa atribuída a todos os capitalistas, isto é, coniventes com a manutenção da ditadura. No período de debate e aprovação da Lei de Imprensa, a reacção ao controlo capitalista das empresas jornalísticas foi ainda agravada e sistematicamente alimentada pela corrente socializante que se tinha instalado nas redacções, em resultado da entrada dos novos quadros e coadjuvada pela acção do sector operário.

Nos artigos seguintes são descriminados os meios que garantem a atribuição de competências e respectivas responsabilidades. Aqui cabe destacar as especificações relativas à publicidade, não só pelos direitos de publicação atribuídos a particulares e ao Estado, mas por ser outro dos aspectos caros aos jornalistas. Uma das preocupações do Código Deontológico é a separação clara entre o que é informação e o que é publicidade, estando o jornalista impedido de exercer a sua actividade, enquanto se dedicar as acções de publicidade ou propaganda.

O artigo 16º aborda outra das questões cruciais da actividade informativa moderna, ao contemplar e especificar as condições do direito de resposta. Ainda assim, prevê-se outra salvaguarda por parte da direcção editorial do jornal, que tem a possibilidade de contrariar as alegações apresentadas. Contudo refere-se-lhe como uma “breve anotação” e que pode dar origem a “nova resposta”. Este tem sido um dos aspectos gerador de grande controvérsia, já que os jornais (e os demais meios de comunicação social) têm tido tendência a alargar esses pontos explicativos, o que tem tido como resultado o recurso, não à entidade reguladora, mas, e devido a uma criação mais recentemente, à figura do provedor.

O último aspecto tratado no primeiro capítulo incide sobre a entidade reguladora, então denominada Conselho de Imprensa. Define brevemente a

composição, o período dos mandatos e as competências, uma vez que a sua actividade ficou regulamentada pelo estatuto do CI. Quanto ao primeiro aspecto, faziam parte do Conselho várias entidades que lhe conferiam uma representatividade multifuncional, multi-institucional e multipartidária. Este ecletismo que seria justificado no preâmbulo dos seus estatutos conferia-lhe uma grande representatividade, mas também uma grande ineficácia, já que albergava representantes de instituições opostas. A função mediadora foi exercida para arbitrar diferendos em que a liberdade de imprensa foi posta em causa: através de acusações dos jornalistas quanto às entidades empregadoras; através de reclamações feitas por instituições e pelo público quanto a situações de abuso de liberdade de imprensa. No relatório do CI, relativamente ao período do «verão quente» por exemplo, é a própria entidade reguladora que confessa a sua inoperância devido à falta de meios.

A organização da empresa jornalística é definida no segundo capítulo e aqui cabe destacar também algumas especificações. Desde logo, um dos aspectos contestados pelo sindicato, as competências do director, nomeadamente a superintendência e orientação editorial, a capacidade de escolha do chefe de redacção e o facto de ser o presidente do conselho de redacção. Tudo isto ia contra a perspectiva da «imprensa popular ao serviço das classes trabalhadoras», mas sobretudo contra uma visão colectivista de gestão, defendida pela corrente dominante no SJ, mas também pelo sector tipográfico, que em várias circunstâncias procurou impor este modelo.

Para além das competências, outro aspecto ficava ainda devidamente regulamentado, trata-se da questão da responsabilidade jurídica do director. O outro ponto fundamental deste capítulo é o conselho de redacção e definição da sua composição e prerrogativas. Aqui o documento vai claramente de encontro a uma solicitação da assembleia do Sindicato dos Jornalistas de 2 de Maio de 1974, que instava a Junta de Salvação Nacional a o reconhecer estes organismos. Em consequência, a Lei acaba por ratificar uma situação que já se verificava na prática. A composição do conselho de redacção é clara: “profissionais eleitos por todos os jornalistas profissionais que trabalhem no periódico”. As competências destas comissões são amplas: a capacidade de votar sobre as chefias designadas pela administração e de em

conjunto com elas participar “na definição das linhas de orientação do periódico”. Não menos importante é o direito de “voto deliberativo sobre todos os sectores da vida e da orgânica do jornal” relativos à actividade profissional, o que impediria, se fosse caso disso uma mudança na linha editorial. Outro dos direitos definidos tem a ver com a consulta em todos os casos relativos a contratações, sanções ou despedimentos de jornalistas.

Estes vários aspectos conferiram, durante muito tempo, um grande peso dos representantes dos jornalistas em aspectos fulcrais da vida dos jornais e estiveram na origem de situações problemáticas no exercício de gestão, aliás patentes em muitos dos diferendos em que o Conselho de Imprensa foi chamado a arbitrar, como por exemplo o do Jornal de Notícias onde o conselho de redacção vetou por diversas vezes as direcções propostas pela administração. A prerrogativa relativa à interferência na orientação dos jornais é tão relevante que é ainda contemplada no artigo 23º, em que se prevê o direito do jornalista rescindir com a empresa, caso esta altere radicalmente a sua orientação editorial.

No capítulo seguinte, a lei determina quais os crimes de abuso de liberdade de imprensa e especifica a questão das responsabilidades. À estipulação das condições de abuso de liberdade de imprensa corresponde a aplicação de sanções específicas, também determinadas pela legislação, nomeadamente no artigo 28º e seguintes, onde se prevêem as tipologias e as penas suspensivas e as coimas a aplicar pelos tribunais. No âmbito das responsabilidades a lei consagra o princípio actual de solidariedade do director face ao que é publicado e aos autores. Há igualmente uma responsabilidade solidária por parte do conselho de redacção “quanto às matérias em que este dispunha de voto deliberativo”, sendo este, em todo o documento, o único ónus para o órgão de representação dos jornalistas.

O artigo 35º aborda a penalização na perspectiva oposta, i.é, sendo o crime cometido por entidade ou entidades exteriores às empresas jornalísticas: “Quem violar qualquer dos direitos, liberdades ou garantias da imprensa consagrados na presente lei será condenado na pena de multa de 500 000$”. Esta circunstância é considerada abuso de autoridade, quando exercida por agentes do Estado, situação que se verificou várias vezes durante

este período, particularmente em resultado ou da actuação ou de medidas legais impostas pelos militares, que obviamente não foram sancionados.

Os aspectos relativos ao processo judicial são tratados no capitulo seguinte e o documento termina com as “Disposições transitórias e finais” que abrangem os múltiplos aspectos da aplicação da lei que impliquem a observância de prazos, documentos complementares, aspectos práticos, excepções, etc..

A Lei de Imprensa de 1975 foi ainda acompanhada da publicação do Decreto-lei n.º 85-D/75 que tratava de legislar sobre um aspecto específico e novo, em termos de cobertura jornalística portuguesa: a campanha eleitoral para a Assembleia Constituinte. Deste documento destaca-se o princípio deontológico por excelência que é a questão do equilíbrio e da equidade de tratamento dos diversos intervenientes no processo: “As publicações noticiosas diárias ou não diárias (…) deverão dar tratamento jornalístico não discriminatório às diversas candidaturas, em termos de as mesmas serem colocadas em condições de igualdade. (…) a factos ou acontecimentos de idêntica importância deve corresponder um relevo jornalístico semelhante (…)”.

Se se considerar a quantidade de partidos e organizações que participaram no processo eleitoral entende-se que o mesmo documento estabelecesse limites em termos de espaço de publicação. Contudo, as imposições podem ainda assim ser entendidas como draconianas, uma vez que determinavam, por exemplo, a obrigatoriedade da publicação dos programas dos partidos ou das suas sínteses, sendo as limitações impostas em termos de comentário a estas matérias, altamente restritivas. É também de notar que, nestes casos, as eventuais reclamações seriam apresentadas à comissão eleitoral e não a um organismo tão lento como o Conselho de Imprensa. A quantidade de especificações relativas ao tratamento destas matérias deve ser entendida quer no âmbito da cobertura noticiosa, onde se verifica uma clara ingerência em termos de conteúdos, quer na preocupação das autoridades em assegurar um tratamento equitativo das várias organizações que participaram no processo eleitoral. Mais ainda, a veiculação deste tipo de informação constituía problema sensível, uma vez que os meios de

comunicação seriam a principal forma de as pessoas acederem a uma perspectiva pluralista que transcendia comícios e a invasão de comunicados. Os media deveriam assim cumprir a função de serviço público a que estavam destinados.

A criação de uma legislação específica para a imprensa veio colmatar uma lacuna largamente contestada pelos sectores profissionais empresariais, intelectuais e políticos. Contudo, e mesmo tendo em conta todas as