Espécies de fomento

Há na doutrina diversas classificações acerca da atividade de fomento, segundo

critérios próprios adotados por cada autor.

A partir do critério dos fins a serem alcançados, e não dos meios utilizados, Diogo

de Figueiredo Moreira Neto classifica o fomento público em quatro espécies: (a) planejamento

estatal (desenvolvimento regional e atividade suplementar do Estado à iniciativa privada); (b)

44 _{BRASIL, 1988.}

fomento social – voltado para o homem (educação, pesquisa e informação; trabalho; cultura,

lazer e desportos; turismo; ambiente; rural e reforma agrária); (c) fomento econômico – voltado

para as empresas (empresarial; cooperativo; atividades econômicas primárias; científico e

tecnológico; financeiro e creditício); (d) fomento institucional – os entes intermediários (setor

público não estatal e administração associada).

46

Sílvio Luís Ferreira da Rocha classifica o fomento a partir da forma de atuação da

administração pública sobre a ação do particular. Para ele, o Poder Público pode tanto incentivar

a prática de uma atividade ou a proteção de um bem mediante o oferecimento de vantagens

quanto pode obstaculizar o desenvolvimento de determinadas atividades. Classifica-se a

primeira hipótese de fomento positivo e a segunda hipótese de fomento negativo.

47

Entende-se,

todavia, que o fomento negativo só será considerado fomento se, ao obstaculizar determinada

atividade, esteja a administração pública incentivando a prática de outra atividade que seja de

interesse público. A atuação do Poder Público visando diminuir ou cessar as atividades

consideradas contrárias ao interesse público – como a oneração de bebidas alcoólicas e de

cigarros – não consiste em atividade, a priori, de fomento. Essas ações consistem em políticas

públicas que podem se alocar na atividade de polícia administrativa.

Outra classificação utilizada pela doutrina refere-se às vantagens outorgadas aos

particulares, classificando o fomento em: honorífico, econômico e jurídico.

48

O fomento honorífico consiste na outorga de títulos, condecorações ou

recompensas a pessoas que se destacam no exercício de alguma atividade considerada de

interesse público em determinado momento e lugar. Trata-se de uma técnica voltada ao

reconhecimento público de uma conduta, enaltecendo o sentimento de honra de uma pessoa.

49

O reconhecimento do indivíduo condecorado deve ser visto como um meio de

incentivar a prática, por outros indivíduos, das atividades cujo exercício exitoso justifica a

46 _{MOREIRA NETO, 2006, p. 525-555.}

47“Segundo o critério da forma de atuação sobre a vontade do particular o fomento classifica-se em positivo e

negativo. Fomento positivo é aquele que objetiva que os particulares iniciem, prossigam, acentuem ou levem a termo, de maneira determinada, certas atividades, mediante o oferecimento, pela Administração, de vantagens, prestações ou bens; e fomento negativo, aquele que objetiva a obstaculizar ou desalentar o desenvolvimento, pelos particulares, de atividades que a Administração deseja diminuir ou fazer cessar, por considerá-las contrárias ao interesse geral, sem chegar a proibi-las, como os impostos que oneram as bebidas alcoólicas e os cigarros” (ROCHA, 2006, p. 34).

48 _{FREIRE, 2010, p. 171-172.}

49 _{ROCHA, 2006,} p. 35. Segundo Fernanda Amorim Sanna: “Desde o Estado Absolutista esta forma de incentivo

é utilizada, quando os reis concediam títulos aos nobres e aos súditos, tendo sido diminuída logo após a Revolução

condecoração ou deve-se tratar de uma forma de incentivar o próprio sujeito condecorado a

manter suas ações.

50

Ocorre que esses gestos de apreço são muitas vezes utilizados sem obediência ao

princípio da igualdade e “têm servido apenas para a realização de despesas desnecessárias de

recursos públicos, a fim de promover determinadas pessoas em razão de algum interesse

politiqueiro ou financeiro com o homenageado.”

51

Já o fomento econômico é aquele que o Estado incita ou acentua o exercício de

atividades mediante vantagens patrimoniais outorgadas em favor dos indivíduos que as

prestam.

52

Pode-se subdividi-lo segundo o tipo de vantagem concedida, como a concessão de

uso de bem público, a isenção ou a diminuição de alíquota tributária, bem como a remissão ou

a anistia de tributos ou a facilitação no parcelamento de tributos devidos, a concessão de linhas

privilegiadas de crédito, a transferência de recursos e a cessão de servidores públicos. Em razão

de todas essas alternativas, parte da doutrina subdivide o fomento econômico em meios reais,

meios fiscais, meios creditícios e meios econômicos em sentido estrito.

53

_{Outra parte da}

doutrina subdivide o fomento econômico segundo as vantagens patrimoniais concedidas,

classificando-o em fomento econômico real ou financeiro.

54

Apoiada nos ensinamentos de Fernando Garrido Falla, Fernanda Amorim Sanna

assim define o fomento econômico real e financeiro:

50Nesse sentido: “No entanto, pode-se admitir a inclusão dos meios honoríficos dentro da categoria de fomento

público somente quando o Estado, acenando com medidas honoríficas, estimula as pessoas a fazerem aquilo que convém ao Poder Público. O Estado estabelece parâmetros e condições, que, ao serem cumpridas, implicam na concessão da medida honorífica prometida, no sentido de recompensar, estimular o exercício daquela atividade ou daquela forma de atuação que o Estado considera necessária ou conveniente, por razões de interesse público. [...] Seria, no mínimo, duvidoso, então, considerar como fomento público outorga de honras, títulos ou troféus a pessoas ou empresas que já prestaram um serviço ou atividade – ainda que o Estado reconheça, posteriormente, que tal atuação tenha atendido ao interesse público – se não houve persuasão, ou seja, se o Estado não convenceu outrem a agir no interesse público, não houve atuação estatal indireta. O particular, por sua própria vontade, satisfez o interesse público, e nada impede que o Estado reconheça publicamente a relevância dessa atuação. Não terá sido,

contudo, fomento público” (MELLO, Célia, 2003, p. 93-94). 51 _{FREIRE, 2010, p. 172.}

52 “[...] os meios econômicos, de longe os mais relevante, consistem na outorga de vantagens de natureza patrimonial aos particulares que o Estado deseja fomentar” (MELLO, Rafael, 2010, p. 270).

53“Os meios reais são aqueles que consistem na prestação ou dação de coisas ou serviços da Administração aos

particulares, sem encargos para estes, que as recebem ou os utilizam nessas condições. Incluem-se dentro desses meios de fomento o uso ou aproveitamento de coisas do domínio da Administração, a utilização gratuita de certos serviços científicos ou técnicos próprios da Administração. Os meios fiscais ocorreriam pelo estabelecimento de isenções, imunidades tributárias, redução de alíquotas, remissão, anistia, deferimentos e fixação de prazos excepcionais de recolhimento de tributos. [...] Os meios creditícios se configurariam pelo estabelecimento de linhas privilegiadas de crédito ou meios alternativos de financiamento. Os meios econômicos em sentido estrito consistem em ajudas ou vantagens financeiras dadas pela Administração aos destinatários da atividade de fomento, normalmente designados subvenções ou auxílios.” (ROCHA, 2006, p. 36-37).

54 _{Nessa classificação, o fomento financeiro englobaria todas as vantagens tratadas nos meios fiscais, creditícios e}

O fomento econômico real é a prestação de serviços ou a dação de coisas pela Administração particular que realiza alguma atividade que deva ser fomentada, não implicando desembolso de recursos dos cofres do órgão fomentador. Inclui-se nessa categoria o uso de bens públicos ou serviços técnicos que são colocados à disposição do sujeito fomentado. Já o fomento financeiro se subdivide em direto, quando a Administração Pública desembolsa dinheiro público, cedendo-o para a entidade desenvolver a atividade a que se propõe; e indireto, que fundamentalmente são as imunidades e isenções concebidas em prol de uma atividade, privando-se a Administração do recebimento de valores que lhe eram devidos.55

Importante destacar que um dos meios de fomento financeiro direto é a subvenção,

que no ordenamento jurídico pátrio está tratada na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, e no

Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986. A subvenção consiste na transferência de

dinheiro aos particulares a fim de que o empreguem em determinada atividade de interesse

público, sem que o Estado tenha a intenção de reaver o dinheiro.

Segundo art. 12, §3º, da Lei nº 4.320/64: “consideram-se subvenções, para os

efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades

beneficiadas.”

56

_{Os recursos das subvenções podem destinar-se, assim, ao pagamento de}

despesas como aluguel, manutenção de bens móveis e imóveis, pagamento da folha de salários

dos empregados dentre outros custos.

Utilizando-se como critério a pessoa jurídica que recebe os benefícios, o legislador

classificou-a em subvenção social e subvenção econômica. As subvenções sociais são: “as que

se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade

lucrativa” (art. 12, §3º, I, da Lei nº 4.320/64). Conforme art. 16 dessa Lei, as subvenções sociais

serão destinadas às instituições que prestem serviços essenciais de assistência social, médica e

educacional, sem finalidade lucrativa e será outorgada sempre “que a suplementação de

recursos de origem privada aplicados a êsses objetivos, revelar-se mais econômica.”

57

O valor

da subvenção será calculado segundo as “unidades de serviços efetivamente prestados ou postos

à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente

fixados” (art. 16, parágrafo único, da Lei nº 4.320/64). Os critérios específicos que a entidade

deve preencher para receber as subvenções sociais, no âmbito federal, estão descritos no art.

60, §3º, do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986.

58

Dentre os critérios exigidos,

55 _{SANNA, 2010, p. 227. No mesmo sentido: MELLO, Rafael, 2010, p. 270.} 56 _{BRASIL, 1964.}

57 _{BRASIL, 1964, destaque nosso.}

58“Art. 60. A subvenção social será concedida independentemente de legislação especial a instituições públicas

ou privadas de caráter assistencial ou cultural sem finalidade lucrativa. §1º A subvenção social, visando à prestação dos serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, será concedida sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica (Lei nº 4.320/64, art. 16). §2º O valor da subvenção, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados, obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente

destaca-se a necessidade de a instituição ter patrimônio próprio ou renda regular, o que impede

a execução das despesas por meio de recursos exclusivos provenientes do Poder Público e a

ausência de recursos próprios suficientes à manutenção ou ampliação de seus serviços. Embora

a entidade tenha recursos, estes são insuficientes para sua manutenção ou não são suficientes

para a ampliação dos serviços.

59

Ainda quanto aos critérios necessários para se receber

subvenção social, importante fazer referência à exigência contida no art. 17, da Lei nº 4.320/64:

“Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos

órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas subvenções.”

Já as subvenções econômicas são: “as que se destinem a emprêsas públicas ou

privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril” (art. 12, §3º, II).

60

_{Segundo art.}

60 e 61 do Decreto nº 93.872/86, a subvenção social pode ser concedida “independentemente

de legislação especial”, ao contrário da econômica, que necessita de “expressa autorização em

lei especial.”

61

A subvenção econômica pode ser concebida para subsidiar a “diferença entre os

preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou de outros

materiais;” bem como poderá ser utilizada para efetuar o “pagamento de bonificações a

produtores de determinados gêneros ou materiais.” (art. 61, §2º, do Decreto nº 93.872/64).

62

Instrumentos semelhantes à subvenção são o auxílio e a contribuição. Ambos

podem ser destinados a entidade de direito público e consistem em repasses compreendidos

como transferências de capital a serem utilizados “para investimentos ou inversões

financeiras”

63

_{, conforme art. 12, §6º, da Lei nº 4.230/64. Servem, portanto, para gerar riquezas}

fixados (Lei nº 4.320/64, parágrafo único do art. 16). §3º A concessão de subvenção social só poderá ser feita se a instituição interessada satisfizer às seguintes condições, sem prejuízo de exigências próprias previstas na legislação específica: a) ter sido fundada em ano anterior e organizada até o ano da elaboração da Lei de Orçamento; b) não constituir patrimônio de indivíduo; c) dispor de patrimônio ou renda regular; d) não dispor de recursos próprios suficientes à manutenção ou ampliação de seus serviços; e) ter feito prova de seu regular funcionamento e de regularidade de mandato de sua diretoria; f) ter sido considerada em condições de funcionamento satisfatório pelo órgão competente de fiscalização; g) ter prestado contas da aplicação de subvenção ou auxílio anteriormente recebido, e não ter a prestação de contas apresentado vício insanável; h) não ter sofrido penalidade de suspensão de transferências da União, por determinação ministerial, em virtude de irregularidade verificada em exame de auditoria. §4º A subvenção social será paga através da rede bancária oficial, ficando a beneficiária obrigada a comprovar no ato do recebimento, a condição estabelecida na alínea ‘c’, do parágrafo anterior, mediante atestado firmado por autoridade pública do local onde sejam prestados os serviços. §5º As despesas bancárias correrão por

conta da instituição beneficiada” (BRASIL, 1986).

59 _{Sustenta Sílvio Luís Ferreira da Rocha que esses critérios para recebimento de subvenções sociais demonstram}

a incidência do princípio do risco compartilhado, cf.: ROCHA, 2006, p. 47.

60 _{BRASIL, 1964.} 61 _{BRASIL, 1986.} 62 _{BRASIL, 1986.} 63 _{BRASIL, 1964.}

ou serviços, visando ao incremento da economia. Diferem pelo diploma legal que os origina: a

contribuição deriva de lei especial, ao passo que o auxílio deriva da lei de orçamento.

64

Por fim, há o fomento jurídico, compreendido como o meio de se conferir ao

agente uma posição jurídica privilegiada, ou seja, consiste na “concessão de um status jurídico

excepcional e privilegiado a certos indivíduos ou categorias de particulares que o Estado deseja

proteger ou incentivar.”

65

_{São inúmeras as formas de fomento jurídico, como a qualificação de}

uma pessoa jurídica com entidade de interesse público, OSCIP, OS dentre outros.

Quanto a essa classificação, entende-se que tanto o fomento econômico quanto o

honorífico são jurídicos, podendo-se distinguir as categorias apenas segundo as consequências

de cada privilégio conferido.

66

Vale registrar, por fim, a classificação utilizada por Célia Cunha Mello acerca do

fomento exercido por meios psicológicos. Empregando-se meios psicológicos, como a

propaganda veiculada em televisão, o Estado pode estimular os sujeitos fomentados a fazerem

aquilo que convém ao Poder Público.

67

Admite-se a inclusão dos meios psicológicos dentro da categoria de fomento

somente se houver persuasão ao desenvolvimento de uma atividade ou a proteção de um bem.

Veicular propagandas com o intuito de induzir comportamentos, como a vacinação contra

determinada doença ou os alertas sobre os danos causados pelo uso de cigarros, não deve ser

considerado atividade de fomento, pois não se incrementa o exercício de nenhuma atividade

com tais propagandas.

Compreendidas as distintas classificações utilizadas pela doutrina, passa-se à

análise do regime jurídico aplicável à atividade de fomento.

64“Cabe a entidade interessada apresentar um plano de aplicação dos recursos e pleitear a concessão de auxílio ou contribuição” (ROCHA, 2006, p. 48).

65MELLO, Rafael, 2010, p. 269. Segundo bem definiu Sílvio Luís Ferreira da Rocha: “Os meios jurídicos de

fomento configuram a outorga de uma condição privilegiada a determinadas pessoas, o quê, indiretamente, cria para elas diversas vantagens econômicas. Os meios jurídicos de fomento atuam sobre a condição jurídica dos particulares fomentados e consistem em situações de vantagens ou privilégios desse caráter, que dão lugar a que o particular chegue a beneficiar-se pela utilização ou emprego de meios jurídicos excepcionais. Em alguns casos, os meios de fomento jurídico resultam do emprego, pela Administração pública, de alguns dos seus poderes e prerrogativas, a respeito das atividades que deseja fomentar, ou do fato de pô-los à disposição dos particulares que executam tais atividades, ou, ainda, em outros casos, aparecem como outorga direta aos beneficiários de determinadas posições jurídicas, quase sempre consistentes na dispensa, isenção ou suspensão de proibições

estabelecidas pelas leis ou regulamentos” (ROCHA, 2006, p. 38-37).

66No mesmo sentido: “A meu ver, esta classificação não é correta, pois se a atribuição das vantagens honoríficas

e econômicas está prevista em normas, essa espécie de fomento não deixa de ser jurídica” (ROCHA, 2006, p. 35).

67“[...] verifica-se que os meios de comunicação em massa traduzem, não rara vezes, vantagens muito superiores

aos estímulos de natureza econômica, considerados tradicionais. Basta mencionar o notável aumento que marcou o consumo de leite nos Estados Unidos, no dia seguinte àquele em que o Presidente Kennedy apareceu na televisão

No documento O fomento estatal às organizações sociais (páginas 30-36)