3 AS POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS ÀS PEQUENAS EMPRESAS
3.1 Estímulo ao Crédito e à Capitalização: uma relação de risco e (des) confiança entre o empresário da pequena empresa e as instituições financeiras
Um ano antes da entrada em vigor do atual Estatuto da Micro e da Pequena Empresa, reuniram-se em seminário nacional diversos dirigentes de entidades de representação, de apoio e de governo, assim como especialistas da área empresarial, os quais consideravam a importância estratégica dos pequenos negócios para que o Brasil alcançasse um novo estágio em seu processo de desenvolvimento. Assim, debateram, dentre outros assuntos, sobre a importância da concessão de crédito ao segmento.
A preocupação daqueles profissionais foi assim registrada na então intitulada “Carta da Pequena Empresa”, aprovada durante o mencionado encontro, que ficou conhecido como “Seminário Nacional da Micro e Pequena Empresa”, realizado em 2005 na cidade de São Paulo
Um esforço maior será feito pelas entidades de representação quanto à questão do crédito, considerando que é condição fundamental para a consolidação e fortalecimento da micro e pequena empresa o acesso ao crédito em condições adequadas, ágeis e suportáveis, em função do grau de produtividade e lucratividade dos empreendimentos. Deve-se trabalhar para que se supere o atual estágio, em que a dificuldade do acesso ao crédito é vista como um dilema do sistema produtivo na MPE63.
Se nos é permitido voltar (bastante) no tempo, não custa registrar uma passagem da obra de Eloy Câmara Ventura, segundo o qual
O empréstimo era comum entre os romanos, realizado por banqueiros denominados “banqueiros argenti”, isto porque, eles passavam o dinheiro, objeto do mútuo, em presença do cliente
63
GONÇALVES, Antonio (coord.). Pequena Empresa: O Esforço de Construir. São Paulo: Imprensa Oficial de
e de 5 (cinco) testemunhas.
O devedor comprometia-se a devolver idêntica quantidade de moedas, com o acréscimo das equivalentes a juros.
Omissis
Se o devedor tornava-se inadimplente, sofria a execução. Os romanos viram desenvolver-se um bom sistema de crédito, afirmando MACLEOD (H.D. MACLEOD, em sua obra The
Theory of Credit), que foi Roma que estabeleceu a base de
crédito mediante suas leis que, através da legislação de Justiniano, até os nossos dias, fundamentavam os institutos de crédito.
Estas leis mostram que os romanos praticaram o crédito em suas mais modernas formas, e instituíram o costume de usar do crédito para suprir-se de capitais quando necessitavam deste64. (grifamos)
Para o autor, o crédito no Brasil assume importância constitucional, alinhado ao contexto de toda a ordem econômica, guardando estrita relação com a própria livre iniciativa
No Brasil, o crédito é de suma importância para o crescimento do país, o que fez com que o legislador introduzisse na Constituição Federal um capítulo apropriado.
Omissis
[...] mas a preocupação do legislador nos artigos que tratam da ordem econômica é relativa a uma política de crédito macro voltada à livre iniciativa [...]65 (destacamos)
Se esta é a razão existencial do crédito – presente desde os primórdios de seu surgimento - , vale dizer: destina-se ao suprimento das necessidades por meio de capitais, servindo ainda, no mundo contemporâneo, como estímulo à própria livre
64 VENTURA, Eloy Câmara. A Evolução do Crédito da Antiguidade aos Dias Atuais. Curitiba: Juruá, 2008, pp. 13-
14.
65
iniciativa, não nos parece nenhum pouco desacertada a eleição desse tema, enquanto foco de análise de efetividade de políticas públicas voltadas a uma parcela do mercado amplamente conhecida por ser, na maioria dos casos, desprovida de recursos. E essa convicção ganha força quando levamos em consideração a opção ideológica constitucionalmente adotada, de viés nitidamente capitalista, voltada
[...] em torno da liberdade de ação econômica e do
direito de propriedade das relações entre trabalho e capital, com as consequências estruturais projetadas
na produção, na circulação e na repartição da riqueza criada [...]66
Para os fins que pretendemos alcançar na presente pesquisa, no contexto do tratamento diferenciado a que são merecedoras as pequenas empresas, é preciso que ressaltemos o conteúdo do Capítulo IX da Lei Complementar nº 123/2006, que estabelece uma série de ações de estímulo ao crédito e à capitalização.
Para alcance do enunciado: (a) o Poder Executivo proporá, sempre que necessário, medidas que estimulem o acesso ao crédito pelas MPEs; (b) os bancos comerciais públicos e a Caixa Econômica Federal manterão linhas de crédito específicas para as MPEs; (c) as instituições referidas no item anterior devem se articular com as entidades representativas das micro e pequenas empresas, no sentido de proporcionar e desenvolver programas de treinamento gerencial e tecnológico; (d) para fins de apoio creditício às operações de comércio exterior do segmento, serão utilizados os parâmetros adotados pelo MERCOSUL, e; (e) destinação de recursos financeiros do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para cooperativas de crédito de empreendedores de micro e pequenas empresas.
Note-se que a implantação destes incentivos dependerá de medidas a serem adotadas pelo Poder Executivo, pelas instituições financeiras e pelo Banco Central.
66
ALBINO DE SOUZA, Washington Peluso. Teoria da Constituição Econômica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 79.
O propósito da LC nº 123/06 é o de dar concreção ao mandamento constitucional de incentivar as pequenas empresas pela simplificação de suas obrigações creditícias e, talvez, reduzindo-as ou eliminando-as. Mas será que esse fim foi alcançado, não exclusivamente por aquilo que preceitua a letra fria da lei, mas pelas ações que vêm sendo adotadas em prol desse pretenso avanço?
Em busca dessa resposta, torna-se pertinente mencionar, em primeiro lugar, as ações que vêm sendo adotadas pelo Fórum Permanente das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, o qual é presidido e coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, a quem incumbe orientar e assessorar a formulação e coordenação da política nacional de desenvolvimento das micro e pequenas empresas.
Por esse órgão foi criada a “Cartilha Informativa de Produtos e Serviços Bancários para Microempresas e Empresas de Pequeno Porte”67, da qual devemos extrair, como exemplo, algumas ações creditícias implementadas pela Caixa Econômica Federal, voltadas aos pequenos negócios, mas extensivas às empresas de médio porte.
Confiramos, pois, que a mencionada instituição financeira dispõe de um produto intitulado “Crédito Especial Empresa Caixa”, o qual financia o capital de giro e é destinado às “Empresas de Micro, Pequeno e Médio porte formalmente constituídas, clientes da CAIXA com faturamento fiscal anual bruto de até R$ 15 milhões” (Cartilha, cit. p. 92).
Segundo informa a cartilha, os financiamentos iniciam-se na ordem de R$ 3.000,00 (três mil reais), alcançando o limite de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais).
As garantias para o acesso a essa linha de crédito exigem, dentre outros, que os sócios da empresa sejam avalistas, com prazo de pagamento de varia de 03 a 24
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meses, sendo que as prestações mensais são calculadas com base na tabela PRICE68.
Outro produto oferecido pela Caixa Econômica Federal consiste no “Cartão Caixa Empresarial”, que financia bens ou serviços em alguns estabelecimentos credenciados por empresas de cartão de crédito e, embora seja destinado ao segmento dos pequenos negócios, abarca, da mesma forma que o produto anteriormente citado, as empresas de médio porte, mas todas, neste caso específico, devem pertencer ao ramo da construção civil, correntistas da instituição financeira e que apresentem faturamento anual máximo de R$ 15 milhões (Cartilha,
cit. p. 94).
O documento menciona que uma “análise de crédito da empresa” é realizada pelo banco, “com base no modelo de avaliação de risco de pessoa jurídica”, tendo como limite mínimo a quantia de R$ 800,00, e o prazo para parcelamento “com juros” se estende até 12 meses (Cartilha, cit. p. 95).
Com relação ao Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES), duas linhas de apoio creditício voltados aos pequenos negócios merecem destaque. São elas: (I) “BNDES Automático” e; (II) “FINAME”.
O primeiro produto é destinado ao financiamento, com recursos do BNDES, de projetos de investimento que visem à implantação, ampliação, recuperação e modernização das empresas nos setores industrial, comercial e de prestação de serviços, incluindo a aquisição de máquinas e equipamentos novos, de fabricação nacional, e capital de giro associado.
A segunda linha financia, exclusivamente, as propostas de investimentos representadas pela compra de máquinas e equipamentos novos, de fabricação nacional, credenciados no BNDES.
68 Esta informação não consta da Cartilha em exame e foi extraída do portal da Caixa Econômica Federal,
disponível em http://www.caixa.gov.br/pj/pj_comercial/mp/linha_credito/capital_giro/credito_especial_empresa/ Acesso em 04 mai. 2013.
Ambas as ações têm como limite financiável o montante de até R$ 10 milhões, com prazo de operação de até 60 meses e as garantias exigidas constituem em hipoteca e/ou alienação do bem e aval dos sócios da empresa, configurando como encargo financeiro a taxa de juros de longo prazo (TJLP), acrescido de 6,4% ao ano.
Curioso notar que a Cartilha elaborada pelo Fórum Permanente das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, não obstante cite a existência de juros, em raras ocasiões estipula o percentual a ser praticado (Cartilha, cit. p. 96).
No caso específico do BNDES, algumas informações mais esclarecedoras são encontradas em seu portal, pautadas em suas normas operacionais vigentes, a saber
A taxa de juros das operações indiretas é composta pela soma de quatro parcelas:
Custo Financeiro: é o custo do dinheiro para o BNDES, também chamado de custo de captação, isto é, quanto o BNDES paga para ter esses recursos;
Remuneração do BNDES: destinada a cobrir os custos administrativos e operacionais do BNDES; Taxa de Intermediação Financeira: cobre o risco das
operações realizadas com as instituições financeiras credenciadas perante o BNDES. As operações com MPMEs são isentas dessa taxa, exceto no caso de
leasing; e
Remuneração da Instituição Financeira Credenciada: cobre o risco da operação do cliente perante o seu banco e remunera a atividade operacional deste.
Em alguns programas, o BNDES cobra taxa fixa. Nesses casos, todos os encargos financeiros estão
incluídos, inclusive a remuneração da instituição financeira credenciada69.
A publicação do BNDES elenca, também, quais são as garantias praticáveis para acesso ao crédito
As garantias das operações com recursos do BNDES são constituídas, cumulativamente ou alternativamente, por:
a) Hipoteca de imóveis, próprios ou de terceiros; b) Penhor de bens;
c) Propriedade fiduciária de máquinas e equipamentos; d) Fiança dos sócios/diretores; e
e) Aval dos sócios/diretores.
Omissis
Além disso, o BNDES disponibiliza às micro, pequenas e médias empresas, assim como às pessoas físicas do segmento de transporte rodoviário de cargas, o Fundo Garantidor para Investimentos (BNDES FGI), que complementa a garantia oferecida pelo cliente e, assim, facilita o acesso ao crédito70. (destaques nossos)
Existe, como restou demonstrada, uma preocupação em apoiar o segmento mais frágil do mercado, por meio de instrumentos que, por exemplo, possam complementar as garantias exigidas pelas instituições financeiras. Contudo, é importante ficar bem vincado: são garantias sobre garantias, porque elas existem e não são poucas.
Nessa linha de preocupação com a eventual hipossuficiência de se prestar as garantias exigidas, é importante que saibamos da existência do Fundo de Aval às Micro e Pequenas Empresas (FAMPE), o qual disponibiliza recursos financeiros para lastrear a concessão de aval ou fiança pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
69 Publicaç
ão intitulada “BNDES - Apoio às Micro, Pequenas e Médias Empresas”, p. 21. Disponível em http://www.bndes.gov.br. Acesso em 04 mai. 2013.
Pequenas Empresas, o SEBRAE (entidade que administra o fundo), em operações de crédito contratadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte junto a instituições financeira conveniadas.
Nos termos do EACDN nº 10, de 6 de março de 2012, em seu artigo 6º, a garantia prestada pelo FAMPE poderá atingir o expressivo percentual de 80% (oitenta por cento) do valor da operação, observado o seguinte nivelamento entre os portes dos contratantes
I – Para investimentos fixos, com ou sem capital de giro associado, o valor da garantia ficará limitado a:
a) R$ 15.000,00, para microempreendedor individual; b) R$ 100.000,00, para microempresa;
c) R$ 150.000,00, para empresa de pequeno porte71;
E o regulamento de operações do FAMPE, em seu artigo 12, estabelece que
Pela concessão da garantia, a instituição financeira cobrará do mutuário, em nome do SEBRAE, a Taxa de Concessão de Aval - TCA, obtida pela multiplicação do fator 0,1% (zero vírgula um por cento) pelo número de meses do prazo da garantia concedida pelo FAMPE [...]
Deparamos-nos, portanto, com garantias institucionais que se estabelecem sobre a garantia a ser prestada pelo empresário da pequena empresa. São, como afirmamos, garantias sobre garantias, que, ao final das contas, em nada desoneram as obrigações do segmento.
Poderíamos ter citado uma imensidão de outras políticas públicas destinadas ao apoio creditício. No entanto, todas elas redundariam no mesmo problema, que permanece intrínseco ao assunto, vale dizer: a base do crédito está intimamente
71
EACDN é a sigla do documento de “Encaminhamento de Assunto ao Conselho Deliberativo Nacional”, órgão máximo do Sistema SEBRAE, incumbido de deliberar sobre assuntos e projetos de relevância nacional, voltado ao apoio às microempresas e empresas de pequeno porte.
relacionada à confiança, ao liame subjetivo que se estabelece por meio da formação de um juízo de convicção favorável entre as partes contraentes, isto é, pela garantia que o devedor (empresário de micro ou pequena empresa) possa oferecer para o resgate do empréstimo.
Sobre essa particularidade do negócio creditício, Eloy Câmara Ventura segue afirmando que
Nas relações de negócios, está excluída a generosidade ou magnanimidade. O crédito é feito na base da segurança; e ninguém que possua capital, consente em privar-se dele senão com a garantia da sua restituição na época determinada72. (destaques do original)
E outra observação ainda se faz pertinente quando o que se está em pauta é o crédito à empresa, vez que
[...] tratando-se de pessoa jurídica, é conveniente a análise patrimonial da empresa, acompanhada de informes de seu relacionamento bancário, comercial e patrimônio dos Membros que a dirigem, isto é, um conjunto de dados econômicos que podem ser valorizados em unidades monetárias73.
Tais considerações, por si sós, nos oferecem a ideia do tamanho das dificuldades a serem enfrentadas por uma pequena empresa para acesso ao crédito, porque, uma vez diminuta sua estrutura, escassos serão, provavelmente, seus recursos garantidores da tão almejada solvabilidade, fatores decisivos para a indesejável restrição.
Não podemos olvidar, outrossim, que os debates sugerem uma análise sobre a opinião dos empresários de microempresas e empresas de pequeno porte. Confiramos, portanto, os resultados da pesquisa de sondagem de opinião realizada
72
VENTURA, Eloy Câmara. A Evolução do Crédito da Antiguidade aos Dias Atuais. Curitiba: Juruá, 2008, p. 66.
pelo SEBRAE no Estado de São Paulo, a qual teve por objetivo avaliar as principais características do universo das micro e pequenas empresas paulistas quanto à questão do seu financiamento74.
De acordo com os detalhes do gráfico abaixo, observa-se uma melhora na oferta de empréstimos às micro e pequenas empresas no Estado de São Paulo. Em 2005, apenas 6% das MPEs possuía empréstimos bancários contraídos. Essa proporção cresceu para 8% em 2006, 14% em 2007 e 20% em 2008.
Restou demonstrado que o advento do Estatuto Federal das Micro e Pequenas Empresas (LC nº 123), que data de 2006, exerceu importante influência na criação ou aprimoramento dos instrumentos creditícios voltados aos pequenos negócios, com considerável adesão do segmento no decorrer dos anos seguintes.
Os gráficos que seguem traduzem as pretensões dos empresários de empresas de pequeno porte, vez que 41% das MPEs desejaria tomar empréstimo em condições ideais – diga-se: empréstimo fácil e barato –, sendo que mais da metade das
74
Fonte: SEBRAE-SP, in O Financiamento das Micro e Pequenas Empresas (MPE) Paulistas: sondagem de opinião, ago/09.
empresas demandam empréstimos de até R$ 30 mil reais, para pagar em até 36 meses e 47% gostaria de pagar até 1% de juros ao mês.
Reduzir as taxa de juros de mercado e a burocracia são as duas principais medidas demandadas pelas MPEs para facilitar a tomada de empréstimos bancários, fatores citados respectivamente por 58% e 19% das empresas. Confiramos:
Por fim, vale consignar que os principais problemas enfrentados pelas MPEs que não conseguiram tomar empréstimo (razões alegadas pelos bancos para negar os empréstimos) foram: (a) insuficiência de documentos (20%); (b) existência de registro junto aos órgãos de proteção ao crédito (18%), a falta de recursos (13%) e a insuficiência de garantias reais (13%). Vejamos:
Faz-se necessária uma reflexão sobre a adequação das taxas de juros para essa categoria de empresas que, ao contrário das médias e grandes, acaba por pagar as taxas mais elevadas do mercado – justamente porque representam a maior relação risco/retorno –, e tudo isso sem contar quando recebem a negativa do próprio empréstimo, o que, não raras as vezes, obriga os sócios do negócio a buscarem o crédito diretamente como pessoa física. Vejamos como essa hipótese não é rara
Rodrigo Camperlingo, em capítulo de obra intitulado “Do Estímulo ao Crédito e à Capitalização”, muito bem observa uma tendência no sentido de que
Não há, em sua maioria, uma preocupação das instituições financeiras em garantir linhas de crédito específicas para as MEs e EPPs, em função, principalmente, do alto risco de inadimplência neste tipo de empréstimo.
É evidente que para a concessão de um crédito por parte de uma instituição financeira torna-se imprescindível uma análise criteriosa do pretendente ao crédito e que, especialmente nos casos das MEs e EPPs, esse processo de verificação envolva muitas
variáveis, para que a primeira não deixe de realizar um bom negócio75.
O que não se pode deixar de considerar é que a própria estrutura organizacional da pequena empresa abre espaço para esse tipo de interpretação, porquanto que seus empresários utilizam poucas ferramentas de gestão financeira e gerenciais, sem prejuízo de que, muitas vezes, sequer contam com um balanço patrimonial que ofereça confiabilidade às instituições financeiras. São, enfim, uma série de detalhes que, naturalmente, dificultam a análise e concessão do crédito, sem, contudo, justificar o descaso e a inexistência de mecanismos isonômicos e, portanto, efetivamente capazes de equilibrar esse risco.
Nos parece que o problema nunca vai ser resolvido, porque, de um lado, o cenário é protagonizado por uma parcela da sociedade hipossuficiente e com organização rudimentar. Com ela, contracena a burocracia, que se estabelece por uma imensidão de documentos destinados a comprovar a solvabilidade da pequena empresa, assim como as exigências de garantia e as elevadas taxas para compensar o risco. São mesmo particularidades da própria natureza do negócio creditício! Mas, se estamos a insistir, por todas as linhas aqui expostas, que deve existir um tratamento isonômico aos pequenos negócios, não é excesso afirmar que o acesso ao crédito também deve comportar uma diferenciação.
Significa que, uma vez inarredáveis as garantias e documentos, devem as diretrizes ser feitas com critérios claros e amplamente divulgados, e a exigência estabelecida em consonância com o porte da empresa contratante, afinal, o que não se pode admitir é a mesma batelada de cobranças para pequenas e grandes empresas, porque elas são diferentes e possuem necessidades distintas, peculiares a cada tipo de estrutura.
3.2 O Simples Nacional
75
HENARES NETO, Halley (coord.) e outros. Comentários à Lei do Supersimples. São Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 318.