Estado e Desenvolvimento Regional/Local no Brasil

De acordo com Pereira (2001), o conceito de Estado é impreciso na ciência política. Segundo o autor é comum confundir-se Estado com governo, com Estado-nação ou país, e mesmo com regime político, ou com sistema econômico.

Para clarificar esse entendimento, o autor assinala que:

Na tradição anglo-saxã, fala-se em governo e não em Estado. Dessa forma, perde-se a distinção entre governo e Estado, o primeiro entendido como a cúpula político- administrativa do segundo. Na tradição européia, o Estado é freqüentemente identificado ao Estado-nação, ou seja, ao país. Expressões como “Estado liberal” ou “Estado burocrático” são normalmente uma indicação que a palavra “Estado” está sendo utilizada como sinônimo de regime político. Finalmente, expressões do tipo “Estado capitalista” ou “Estado socialista” identificam o Estado com um sistema econômico. É válido utilizar expressões como essas quando desejamos definir o tipo de Estado predominante em diferentes tipos de regimes políticos e modos de produção. Nesse caso, não estamos confundindo o Estado com o regime político ou com o sistema econômico, mas simplesmente dizendo que o Estado em uma democracia será diferente de um Estado em um regime autoritário ou que o Estado no capitalismo é diverso do Estado no feudalismo ou no estatismo (PEREIRA, 2001, p. 5).

Adicionalmente, o autor afirma que em qualquer circunstância, inclusive na sua forma liberal, o capitalismo é um sistema econômico complexo constituído por empresas capitalistas coordenadas pelo mercado e reguladas pelo Estado. Distingue o capitalismo contemporâneo do capitalismo liberal do século XIX, ao assinalar que este além de regulamentado é coordenado pelo Estado, embora seja altamente competitivo.

Na visão de Pereira (2001, p. 4):

Não há capitalismo, nem mercado capitalista, sem um Estado que o regulamente e coordene, não apenas criando as condições gerais para a produção capitalista, por meio da instituição do sistema legal com poder de coerção e de uma moeda

nacional, mas também por meio de uma série de ações na área econômica, social e do meio ambiente.

Por outro lado, Osborne e Gaebler (1995, p. 50) remetem-se à Drucker para reforçar que a crise socioeconômica e ambiental vivenciada pela sociedade civil atualmente em nível mundial exige uma nova postura no papel do Estado:

Não estamos diante de um ‘desaparecimento do estado’. Pelo contrário, precisamos de um governo forte, vigoroso e muito ativo. Mas enfrentamos a escolha entre o governo extenso e impotente e o governo que é forte porque se limita a decidir e a dirigir, deixando o ‘fazer’ para outrem. Precisamos de um governo que pode e deve governar. Isto é, não um governo que ‘faz’; não um governo que ‘administra’– mas sim um governo que governa.

Osborne e Gaebler (1995, p. 21), então destacam que a gestão pública empreendedora adota “princípios de gestão de negócios” – como atendimento ao cidadão como cliente, pró- atividade, iniciativa e autonomia gerencial, controle por objetivos e metas ou governo por parcerias. Isso, porém, não significa “governar como quem dirige uma empresa”, que visa obter lucro com seus produtos, mas sim, gerenciar com eficiência recursos tributários coletados, para atender com maior eficácia ao bem comum – gerando resultados para a sociedade.

Na visão dos autores, o governo empreendedor caracteriza-se, pelo contrário, como um governo que “pertence à comunidade, dando responsabilidade ao cidadão em vez de servi- lo” (OSBORNE; GAEBLER, 1995, p. 51-80), e visa atender aos cidadãos como clientes e não aos interesses da burocracia (OSBORNE; GAEBLER, 1995, p. 181-213).

De fato, ao visar resultados que melhor respondam às demandas dos cidadãos como clientes, a gestão pública empreendedora é baseada em avaliações contínuas da sociedade para ajustar suas estratégias, planos e metas, bem como sua ação implementadora.

Ao abordar a relação existente entre a sociedade civil e o Estado o autor descreve que “a sociedade civil é constituída pelas classes sociais e grupos, que têm um acesso diferenciado ao poder político efetivo, enquanto que o Estado é a estrutura organizacional e política, fruto de um contrato social ou de um pacto político, que garante legitimidade ao governo” (PEREIRA, 2001, p.5). Em outras palavras, a sociedade civil é o povo, ou seja, o conjunto dos cidadãos, organizado e ponderado de acordo com o poder de cada indivíduo e de cada grupo social, enquanto que o Estado é o aparato organizacional e legal que garante a propriedade e os contratos.

Por outro lado, conforme Rückert (2005, p.1), “no Brasil, o Estado antecede, historicamente, a própria nação”. Assinala o autor que a relação clássica entre Estado e território aponta para a implantação das formas estruturantes deste último pelo papel dirigente do poder unidimensional do Estado. Descreve que no pós 1930, o Estado Desenvolvimentista consolida as principais infra-estruturas estratégicas nacionais e, com isso, assume o papel de principal artífice da construção da nação. Na sua visão “o Estado Desenvolvimentista brasileiro, de corte cepalino implementa, a partir de 1940, um núcleo de consenso desenvolvimentista análogo ao keynesianismo europeu” (RÜCKERT, 2005, p.1).

Nessa mesma linha, Costa e Cunha (2002) descrevem que durante as décadas de 50 e 60, quando o Brasil iniciou de forma sistemática seu processo de industrialização, tinha-se como certo que o desenvolvimento de um país dependia do planejamento estatal, realizado por uma elite tecnocrática, e da capacidade do Estado de impor, de cima para baixo, seus planos, programas e projetos ao conjunto da sociedade. O desenvolvimento era pensado em termos nacionais, devendo ser conduzido preferencialmente pelos governos centrais46, que não estavam sujeitos aos interesses particulares de grupos políticos regionais ou locais.

Corroborando esses autores, Fischer (2002) destaca que nos anos 50 e 60, as ações de desenvolvimento tinham caráter prescritivo, sendo o governo ator estratégico central, o grande agente da mudança, o que determinou relações bastante verticalizadas. Essa idéia também é compartilhada por Brose (2000) que caracteriza o predomínio de modelos de desenvolvimento produtivistas e tecnicistas até meados dos anos 90. Nesse sentido, Campos (2003, p. 47) apóia-se em Brose (2000) para destacar que esses modelos estavam embasados nos seguintes pressupostos:

a) o desenvolvimento da sociedade é planejável pelo estado – por meio da realização de grandes diagnósticos e da elaboração de planos por técnicos de alto nível, o

Governo irá reduzir a pobreza e promover o desenvolvimento; b) vultosas obras

de engenharia promovem o crescimento econômico e, como conseqüência “natural”, efeitos colaterais positivos que reduzem a pobreza; e c) a atração de empreendimentos privados, de preferência de grande porte, com forte subsídio governamental, é fundamental para impulsionar o desenvolvimento. (grifo nosso). Alguns aspectos que sinalizavam as primeiras mudanças podem ser vistos em Campos (2003), que assinala a emergência já na década de 70, de uma abordagem unificada de planejamento e desenvolvimento, apontando para a necessidade de integração entre fatores

46 _{As políticas governamentais de desenvolvimento no Brasil, surgiram baseadas em um paradigma que entendia}

o Estado como principal agente responsável pelo take off da economia e compreendia as desigualdades socioeconômicas inter-regionais como sério obstáculo à integração nacional e a sustentabilidade do crescimento brasileiro (COSTA; CUNHA, 2002).

econômicos e sociais. “É nesta fase que a UNESCO introduz o conceito de desenvolvimento integrado” (p. 48). A autora também ressalta que na década de 80, intitulada de “década perdida”, o ajuste econômico então implementado praticamente paralisou as iniciativas de desenvolvimento, seja local, estadual ou nacional.

Já para os autores Zapata (2001) e Brose (2000), a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o marco regulatório do processo de redemocratização do país, ao tratar da distribuição de responsabilidades entre as esferas de governo. Para Fischer (2002) aqui aparecem os primeiros indícios no rumo da descentralização, com a passagem da configuração política baseada na predominância da ação governamental federal/nacional sobre o local para um policentrismo do poder.

Nesta perspectiva, de acordo com Baquero (2003), os esforços empreendidos no Brasil para fortalecer sua democracia, desde o início do processo de redemocratização, têm convergido para a defesa de maior participação da cidadania nos processos de decisão política e na fiscalização dos gestores públicos. Tais esforços têm visado reverter o crescente processo de desintegração social, resultado, entre outros fatores, da diminuição do Estado como fruto da adoção de uma perspectiva neoliberal que desestruturou a sociedade sem gerar uma contrapartida criativa que possibilitasse articular um espaço comum sob novas regras.

Para Campos e Lima (2006), enquanto alguns autores afirmam que o Estado deveria ser o menor possível, adotando uma linha liberal, outros defendem a intervenção direta e sistemática do Estado no intuito de conseguir altas taxas de crescimento e desenvolvimento econômicos. Existem também aqueles que vêem o Estado com um papel importante no processo de acumulação, garantindo as condições necessárias para a reprodução e ampliação do capital. Apesar desta grande quantidade de visões alternativas e, muitas vezes, excludentes, sobre o papel do Estado na economia, a história econômica da era capitalista tem sido marcada pela necessidade de que haja alguma forma de intervenção governamental. O que tem mudado ao longo do tempo é a forma, a intensidade e o alcance da intervenção. Este é um dos focos de análise dessa tese.

Na visão de Santana (2002), o debate sobre a crise do Estado e a necessidade de sua reconstrução teve início nos anos 80 nos países industrializados. No Brasil, essa discussão tomou vigor na década de 90. No seu bojo, dois aspectos: a necessidade de tornar o Estado mais eficiente, eficaz e efetivo nos aspectos administrativo e político e de efetuar uma revisão das suas funções nas relações com a sociedade e o mercado. Trata-se da superação do Estado burocrático, produtor-empresário, com a introdução do Estado gerencial, regulador e, sobretudo, democrático.

A esse respeito Santana (2002, p.1) afirma:

Em 1936, com a criação do Departamento de Administração do Setor Público (DASP) durante o primeiro Governo Vargas, tem-se a estruturação do aparelho do Estado, com caráter autoritário e centralizador, e a implementação de uma burocracia nos moldes “weberianos” na tentativa de suplantar a administração patrimonialista. Nesse período, também já se inicia a formação do Estado empresário, com a criação da Companhia Siderúrgica Nacional. Entretanto, após a queda de Getúlio Vargas, em 1945, o Estado é tomado mais uma vez por práticas patrimonialistas, deteriorando de forma acentuada o aparelho do Estado.

A autora assinala que quase três anos após a instalação do regime militar, foi publicado o Decreto-Lei 200/1967, que visou dar maior efetividade à ação governamental, com a introdução de valores gerenciais, como a autonomia de gestão. Promoveu, ainda, a descentralização administrativa47 do aparelho do Estado, com a expansão da administração indireta, sobretudo com a criação de empresas, implementando, assim, a “administração para o desenvolvimento” e conservando forte centralização política na União. Esse momento marca o início da expansão e consolidação do Estado Desenvolvimentista, do Estado empresário-produtor no Brasil. “Esse movimento no aparelho do Estado resulta no enfraquecimento da administração direta, deteriorando sua capacidade de formulação de políticas” (SANTANA, 2002, p.1).

Por outro lado, Rückert (2005) analisa que o Estado autoritário brasileiro pós 64 enfrenta, a partir dos anos de 1980, o esvaziamento de suas propostas e viabilidades com a crise do Estado Desenvolvimentista. Argumenta que a crise do petróleo, a partir de 1973, e as fragilidades do sistema financeiro internacional globalizado provocam, na maioria dos países latinos americanos que adotam modelos semelhantes de desenvolvimento, modificações nos campos da economia, das idéias e das instituições.

Rückert (2005, p. 80) assinala que:

A crise do nacional-desenvolvimentismo e do planejamento centralizado; as redefinições da geopolítica clássica que perde seus sentidos originais; a tendência às economias flexíveis e à flexibilização dos lugares, pela alta mobilização do capital e a inserção subordinada dos territórios nacionais periféricos no processo de globalização financeira e de mercados, e a emergência dos processos políticos descentralizantes na face do processo de redemocratização conduzem os Estados do Sul, como um todo e, especialmente, os latino-americanos como o Brasil, a reatualizar suas políticas externas e internas e a requalificar em suas opções e necessidades de ordenação territorial e de desenvolvimento.

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Segundo Santana (2002), a palavra “descentralização” aqui adotada significa desconcentração, ou seja, delegação de competência, sem necessariamente a transferência de poder decisório e político.

Neste contexto, a partir da década de 1990 torna-se patente uma mudança de paradigma em relação ao desenvolvimento regional. Até então, sobretudo desde meados da década de 1950, a instituição Estado nacional, ou o governo central, ocupava um lugar fundamental no interior do nacional-desenvolvimentismo (BALANCO; SANTANA, 2007).

Para os autores em tela, essa concepção, que em boa medida se confunde com o Modelo de Substituição de Importações e seguia as orientações “cepalinas”48, é considerada esgotada ao final da década de 1980 por uma maioria expressiva de economistas e estudiosos. No entanto, apontam que tal mudança não ocorre aleatoriamente, pois na verdade ela passava a refletir, no plano teórico-conceitual, as dificuldades que o capitalismo (internacional e brasileiro) passou a enfrentar em seu processo de desenvolvimento desde meados dos anos 1970.

Nesse sentido, Balanco e Santana (2007, p. 90) afirmam:

Entre as várias reformas de corte neoliberal introduzidas no Brasil, uma das mais representativas diz respeito a um novo papel estatal, relativo à atividade econômica. Por essa razão, abandona-se a concepção de desenvolvimento de caráter integrado, sob condução do governo federal, transferindo-se para os governos locais a iniciativa na aplicação das políticas de desenvolvimento regional.

Amaral Filho (2001) destaca essa nova forma de atuação da seguinte maneira:

O novo papel do Estado no desenvolvimento local tem se balizado em um modo de intervenção pragmático, o qual não valoriza em absoluto o princípio neoliberal nem o princípio do dirigismo estatal. Quanto ao primeiro, não se aceita a crença cega de que o mercado e os preços são os únicos mecanismos de coordenação das ações dos agentes. Quanto ao segundo, não se aceita o dirigismo generalista que leva à burocracia pesada, à hierarquia rígida e ao desperdício financeiro. Questões como a descentralização administrativa-fiscal-financeira entre as instâncias de governo, a descentralização produtiva-organizacional ocorrida no setor privado e o acirramento da concorrência devido ao ambiente econômico aberto têm criado forte necessidade de se promover em nível local um processo de aprendizagem sempre contínua e interativa entre os trabalhadores, entre estes e as empresas e entre os dois conjuntos e as instituições públicas e privadas. Nesse caso, nem as forças do mercado nem o dirigismo estatal têm condições de proporcionar uma coordenação eficiente desse processo. (AMARAL FILHO, 2001, p. 7).

Neste contexto, na esteira das mudanças ocorridas no Brasil a partir do início dos anos 90, entre as quais se destaca a substantiva redução da ação do governo federal como agente planejador e financiador do desenvolvimento, os governos estaduais transformaram-se nos responsáveis principais pela promoção/indução de políticas públicas de desenvolvimento

48 _{Grande parte do sucesso do pensamento Cepalino se deve, principalmente, às idéias desenvolvidas pelo}

economista argentino Raúl Prebisch. De acordo com Santos (2000, p. 30), o pensamento de Prebisch transcendia a visão puramente economicista tradicional e revelava fortes implicações sociais e políticas.

regional/local. É fato que nem sempre obtendo-se os resultados esperados pela população em razão da falta de condições materiais e financeiras, que não acompanharam as novas atribuições agora descentralizadas.