ESTUDO DE CASO – CINCO PLANOS SELECIONADOS

Dos 97 PDUs elaborados no contexto do PRODUR, apenas 71 (cerca de 74%) estavam disponíveis para acesso em arquivos digitais, única maneira de viabilizar a análise dos conteúdos fora da biblioteca da CAR. O formato digital mantém a estrutura dos relatórios parciais previstos no contrato com as empresas, o que na maioria dos casos não consolida o conjunto das peças previstas nos Termos de Referência em um documento único e coerente.

Essa limitação dificulta sobremaneira a tentativa de uma rápida apropriação dos respectivos conteúdos, pois o contrato padrão da CAR previa a entrega de produtos em três etapas, e os CDs disponíveis na biblioteca da CAR foram montados com os arquivos fornecidos pelas empresas ao longo do desenvolvimento dos planos, dispostos em arquivos separados, não consolidados, sem índices gerais ou sumários que possibilitassem a visão do conjunto.

Apesar dessa dificuldade, foi mantido o objetivo de proceder a uma análise de cunho qualitativo, embora apenas exploratório, para a qual foi cogitada inicialmente uma amostra em torno de 5% do universo dos 97 planos realizados, correspondendo a cinco cidades, desde que disponíveis em suporte digital na biblioteca da CAR, que só dispunha de 71 planos nessas condições. Num primeiro crivo de seleção, seriam priorizados planos das 6 empresas que, sozinhas, responderam por 50% dos contratos e, dentre estes, seriam destacados os das cidades de maior relevância no quadro urbano do estado, em decorrência de sua importância demográfica ou destaque nos contextos regionais. Isto nos levaria a uma relação em que estariam presentes as cidades de Feira de Santana, Vitória da Conquista, Ilhéus, Juazeiro, Barreiras, Camaçari e Teixeira de Freitas.

Embora todas as cidades mencionadas tenham sido contempladas com PDUs do PRODUR, não foi possível obter os planos de cidades importantes como Feira de Santana e Vitória da Conquista, as duas maiores populações do estado após a capital, nem de Teixeira de Freitas, pólo regional do Extremo Sul, pois não estavam disponíveis na biblioteca da CAR. O PDDUA111 da capital, Salvador, maior cidade do estado, concluído em 2004,

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PDDUA - Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Salvador, concluído em 2004, porém até o momento objeto de acirradas discussões no seio da própria Administração e da comunidade.

reformuladoa partir de 2005 e novamente aprovado em 2008, não foi cogitado por não ter sido financiado pelo PRODUR.

Como alternativa à fórmula anterior de seleção dos PDUs, e mantendo o critério de pinçar as cidades mais importantes de cada macro-região cujo PDU fosse disponível, foi selecionado o PDU de Ilhéus, que detém a quarta maior população do estado, após as cidades já mencionadas, mas não o de Itabuna, quinta do estado em população, por ser da mesma região de Ilhéus. A partir desse crivo chegamos aos seguintes PDUs: de Ilhéus (Região Sul), Juazeiro (Região Norte), Barreiras (Região Oeste) e Eunápolis (Região Extremo Sul) devido à sua importância populacional e por representarem pólos dinâmicos regionais; e Alagoinhas (Região Litoral Norte), ao lado de seu papel de pólo micro-regional, teve como fator adicional de escolha o fato da equipe de elaboração do seu PDU ter na coordenação a urbanista Raquel Rolnik, um dos nomes mais destacados na formulação e implementação da atual política urbana brasileira.

A percepção possível do atendimento às indicações dos Termos de Referência é necessariamente superficial, por se tratar de uma sondagem amostral de um conjunto de produtos. A abordagem genérica e menos exploratória decorre do pioneirismo deste trabalho, já que não são conhecidos estudos que tenham tratado dos planos diretores do PRODUR enquanto tema específico, e não seria exeqüível, no âmbito deste trabalho inicial, uma análise detalhada dos conteúdos da totalidade dos PDUs elaborados.

Tendo em vista que este estudo trata principalmente das relações entre diretrizes e políticas institucionais brasileiras e do Banco Mundial, a análise dos PDUs selecionados aqui empreendida priorizou a identificação dos enfoques interpretativos e propositivos dos planos face às demandas dos Termos de Referência, que por sua vez traduzem as diretrizes do BM. Com isto espera-se ter uma melhor idéia do que esperar desses 97 planos, que ainda não tiveram a repercussão que se poderia esperar no âmbito estadual.

Detalhes relacionados ao processo de produção, etapas, avaliações por parte da CAR, procedimentos e intercorrências ao longo da elaboração dos planos não constituíram objeto deste trabalho. A atenção é, assim, voltada prioritariamente para aspectos metodológicos desses planos, sobretudo no que diz respeito à sua convergência aos ditames do BM. Eventuais considerações a respeito da qualidade e adequação das proposições às necessidades e características das realidades tratadas nesses planos dirigem-se principalmente à coerência entre pressupostos e conclusões ou proposições deles decorrentes.

A analise do atendimento formal dos PDUs às indicações dos Termos de Referência foi sintetizada na tabela transcrita no Anexo 15 - Atendimento aos requisitos de conteúdo dos Termos de Referência dos PDUs. A apresentação dos aspectos relevantes dos conteúdos dos planos e de sua adequação às diretrizes do banco Mundial é feita para cada PDU analisado individualmente a seguir, sendo esses aspectos posteriormente sintetizados no Quadro 4.11 - Cotejo de Características dos PDUs Analisados.

4.3.1 Plano Diretor de Ilhéus

Quadro 4.05 - Ficha Técnica do Plano Diretor de Ilhéus

Conclusão Julho de 2001

Situação EC NAEC = Não Adaptado ao Estatuto da Cidade

Empresa TCBR – Tecnologia e Consultoria Brasileira S.A Coordenação da

equipe técnica 112

Liliane Ferreira Mariano da Silva - Arquiteto Urbanista Elmo Lopes Felzemburg - Engenheiro Civil

Fonte - CAR, Plano Diretor de Ilhéus

O texto do Plano Diretor de Ilhéus de pronto reivindica para si o “papel de promoção e difusão das qualificações da cidade que administra”113, numa referência à importância da promoção mercadológica para a consecução dos objetivos de desenvolvimento, estabelecendo desde logo o seu alinhamento com a perspectiva estratégica do PRODUR.

Seus objetivos gerais e estratégicos buscam:

• identificar, objetivar e detalhar, os entraves locais ao desenvolvimento;

• identificar as reais potencialidades, em um cenário realista da clara avaliação dos

recursos localmente disponíveis; e

• formar finalmente os possíveis parceiros e instrumentos legais capazes de assegurar o

desenvolvimento urbano esperado associado à melhoria da qualidade de vida da população local e à preservação ambiental.

Os princípios manifestos definem uma “tentativa de se implantar uma cidade que, além da competitividade dos seus atributos, dos seus recursos potenciais e da sua efetiva produção local”, conforme os objetivos estratégicos, “se traduza por apresentar um padrão

112

Demais integrantes da equipe técnica no Anexo 04

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Os textos aspeados nesta seção sem menção da fonte foram extraídos dos arquivos componentes do PDU de Ilhéus.

exemplar de qualidade de vida de seus cidadãos, da prestação local dos serviços públicos e da oferta dos produtos e serviços privados”, conforme seus objetivos gerais.

Prossegue propondo uma cidade que, “para além de sua dinâmica interna, funcione também como elemento determinante da estruturação do território municipal” e que, “mais que tudo, seja um espaço privilegiado da franca e saudável convivência da sua população, no exercício da plenitude da sua cidadania.”

Para a realização desses objetivos o PDU de Ilhéus define metas específicas que busquem:

• elevar o padrão da qualidade da oferta da infra-estrutura; • garantir o fornecimento dos serviços básicos;

• promover o crescimento e a ampliação do portfolio dos negócios existentes; • implantar procedimentos de promoção e divulgação das vantagens locais;

• incentivar a integração e o entendimento entre a comunidade e o governo municipal; • promover um ambiente hospitaleiro e entusiasmado com as propostas de requalificação

territorial, social, administrativa e econômica do espaço urbano; e

• promover e fortalecer uma imagem que defina e caracterize o município.

Os dados acima mostram como, desde as primeiras linhas do plano, o enfoque presente nos princípios, objetivos e metas privilegia a dimensão do desenvolvimento enquanto inserção competitiva da cidade no quadro geral da economia de mercado, destacando a construção e afirmação de uma imagem compatível.

Aspectos como a qualidade de vida da população, sobretudo a mais pobre, são claramente avocados não como um fim em si, como costumavam estar presentes na roupagem de princípio ético em anteriores gerações de planos, mas como estratégia de viabilização daquela dimensão do desenvolvimento e inserção competitiva.

As variáveis essenciais da linha programática adotada no PDU de Ilhéus estão sintetizadas na afirmação que encabeça a proposição das diretrizes de desenvolvimento urbano:

O grande desafio dos centros urbanos hoje resume-se na tarefa de compatibilizar o desenvolvimento econômico a partir da geração de trabalho e renda sem comprometer a qualidade ambiental dos recursos naturais que garantem a qualidade de vida das cidades (grifos nossos). (BAHIA, CAR, 2001; PDU de Ilhéus. Volume: Relatório Final - Diretrizes; Introdução, p. 1)

Mais adiante, enfatiza a relevância do papel do plano para esses objetivos, afirmando que “o PDU é um dos elementos fundamentais, estratégicos e estruturadores do cenário [de desenvolvimento] almejado.”

No breve texto introdutório à minuta de Projeto de Lei do Plano Diretor, percebe-se um foco ainda mais restrito no que diz respeito aos fatores essenciais para o desenvolvimento:

Qualquer estratégia realista de desenvolvimento de um município deve considerar no seu escopo, portanto, a capacidade de liderança técnica e política para promover a integração entre os três setores-chave do desenvolvimento local: - a administração dos negócios públicos;

- estímulo às atividades econômico-produtivas, e

- a promoção da oferta de infra-estruturas e equipamentos. (Grifos nossos). (BAHIA, CAR, 2001; PDU de Ilhéus. Volume: Relatório Final – Legislação Urbanística; Introdução, p. 2).

A grande tarefa posta para a equipe e a comunidade ilheense consistiu, portanto, em identificar estratégias de desenvolvimento integradas e em bases sustentáveis. A partir de um quadro sucinto dos fatores históricos, econômico-sociais e ambientais considerados relevantes pelo PDU em seus Cenários114, e de considerações levando em conta a realidade regional e internacional contemporânea, foram indicadas propostas para as mudanças almejadas.

Requisito considerado essencial nos Termos de Referência, os eventos de consulta à comunidade não constituíram um ponto forte do PDU de Ilhéus. No único ”Seminário Público” levado a efeito pela equipe técnica, foram arroladas propostas bem conhecidas com nova roupagem. Por exemplo, “o ‘sonho’ de transformar Ilhéus em um grande pólo turístico”, avançando em sua posição de 3º Pólo Turístico do estado, demanda “o firme propósito de assumir um novo paradigma para deslanchar o processo de desenvolvimento local”, o qual, segundo o texto do plano, pressupõe três condições básicas: a valorização dos recursos humanos, a utilização racional dos recursos naturais e a diversificação da atividade econômica. Nenhuma novidade nesse “novo paradigma”.

Com relação ao contexto regional, recomenda a identificação de oportunidades em que a cidade tenha vantagens comparativas, evitando insistir naquelas em que outras já estão bem posicionadas. É o caso dos serviços regionais, para os quais Itabuna tem grande poder de centralização, a exemplo dos serviços bancários, com mais agências e o dobro do

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financiamento pecuário em relação a Ilhéus, apesar do território desta cidade ser bem maior que o daquela.

Por outro lado, a localização de Ilhéus favorece a implantação de atividades ligadas à transformação e à exportação, com o fortalecimento da sua infra-estrutura portuária. A isto devem sempre ser consideradas as articulações com os governos estadual e federal para a obtenção de recursos que viabilizem a consolidação de sua "competitividade sistêmica". Nesse sentido, o PDU de Ilhéus traz um exemplo concreto de oportunidade político- institucional, apontando que no Plano Plurianual de Investmentos do estado estão orçados R$1 bilhão e quatrocentos milhões para a implantação de infra-estrutura industrial na região. O “Modelo de Estruturação Territorial Urbana” proposto no PDU de Ilhéus parte de uma análise ambiental da área urbana, relacionando aspectos fisiográficos, morfologia urbana, tipologia ocupacional, oferta de infra-estrutura e serviços e renda familiar, para estabelecer as unidades sócio-ambientais que constituem a cidade. Foram identificados 17 Compartimentos Ambientais Homogêneos - CAH.

Complementarmente, assinala que a “preservação do acervo dos bens culturais de uma cidade, afigura-se, atualmente, como um fator determinante de afirmação de soberania e de especificidade cultural local. Uma reação, portanto, ao homogeneizado panorama de paisagens e costumes, promovido pela mundialização da economia.”

O modelo territorial pretendido tem como marco referencial “uma combinação estratégica do controle da expansão com o adensamento da ocupação e a preservação ambiental”, apontando uma série de princípios estratégicos e estruturantes. Nessa relação estão entremeados princípios propriamente ditos - adensamento de áreas já ocupadas, ocupação de vazios, preservação da segregação sócio-espacial nos níveis reduzidos atuas - com indicações de caráter mais propositivo-projetual - implantação de Pólo Regional de Pesca e de Pólo Náutico local.

O Modelo de Estruturação Territorial Urbana proposto, partindo de condicionantes como a geomorfologia do sítio, acessibilidade e circulação, vetores e tendências, apropriação do território pela população, define três níveis de abordagem espacial:

• subconjuntos territoriais – as bacias de captação sul, centro e norte;

• compartimentos ambientais, (conjuntos de localidades que guardam semelhança e homogeneidade)

• localidades espaciais definidas a partir da uniformidade de conformação físico-ambiental e socioeconômica.

O PDU manifestou especial preocupação em promover a integração dos diversos ambientes urbanos e das ações em prol do desenvolvimento através de projetos estruturantes:

• dois anéis viários concêntricos, extra (projeto executivo em processo de licitação no DERBA) e intra-urbano, além de uma via litorânea interligando a Orla Sul, o Pontal, a Avenida Soares Lopes, as praias do Norte, e mais além, a Itacaré;

• mudança de localização, de escala e de atributos do aeroporto (incluindo características alfandegárias) de modo a potencializar o Pólo de informática, desobstruir o vetor sul e abrir espaço para um grande projeto urbano em seu local;

• nova ponte de ligação entre Ilhéus e Pontal, “metáfora de uma ponte entre o passado e o futuro da cidade”, que deve ser objeto de concurso de idéias.

Diversas indicações de projetos de reestruturação urbana, como a requalificação da zona portuária, a construção de um Porto Seco em apoio ao porto do Malhado, a urbanização da Orla Sul a partir da remoção proposta do atual aeroporto, trazem a perspectiva de grande impacto no setor imobiliário115. Não são indicadas, no entanto, medidas que otimizem os impactos dessas iniciativas para os negócios de pequeno porte e para a população diretamente atingida por relocações e desapropriações.

Do mesmo modo, não há menção a salvaguardas para minimizar o risco de apropriação privada desses vultosos investimentos públicos, nem quanto ao impacto dessas medidas face ao claro conflito ambiental decorrente das características da ocupação urbana de Ilhéus, implantada numa zona estuarina de riquíssimos manguezais, dunas e lagoas costeiras.

A introdução ao tópico do PDU de Ilhéus que trata do zoneamento refere a necessidade de um Plano Regulador da Ocupação Territorial, cujo teor fica esclarecido no âmbito da proposta de Lei do Plano Diretor, onde esse plano se apresenta como o conjunto de definições referentes ao Ordenamento do Uso e da Ocupação do Solo.

O zoneamento estabelece de maneira convencional os padrões tipológicos, parâmetros urbanísticos e atividades possíveis para os Compartimentos Ambientais Homogêneos identificados. Prosseguindo, o plano relaciona diretrizes para os sistemas

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Outras propostas de projetos estruturantes, bem como de princípios para a administração local visando a valorização dos espaços da cidade, podem ser vistas no Anexo 03.

urbanos de infra-estrutura - Sistema Viário e Transportes, Saneamento (Água, Esgotos e Drenagem), Energia Elétrica / Iluminação e Comunicações - e as diretrizes para os sistemas urbanos de serviços e equipamentos sociais - Limpeza, Segurança, Equipamentos Educação, Saúde, Abastecimento Alimentar, Comunitários, Cemitérios,Cultura, Recreação, Apoio ao Turismo.

A participação da comunidade está prevista no âmbito da gestão do planejamento urbano, ocorrendo nos seguintes níveis:

I - global, através do CONDEMA; e

II - regional, através da participação da Região na elaboração dos Planos de Ação Regional e em situações que com ela tenham relação de Planejamento direta.

O CONDEMA - Conselho de Desenvolvimento e Defesa Ambiental e Urbano, a ser instituído por Lei municipal, é definido como “órgão de integração do SIMGEPLAN”, o Sistema Municipal de Gestão do Plano Diretor, sendo delegada “à comunidade e suas entidades propor formas de organizar sua participação.”

Os tópicos do PDU de Ilhéus dedicados à legislação são apresentados na forma de Minuta de Projeto de Lei, conforme orientação dos Termos de Referência. Ao contrário da maioria dos planos diretores tradicionais e mesmo os do PRODUR, a minuta de Lei do Plano Diretor foi elaborada em estreita sintonia com o conjunto dos princípios, análises e proposições para o desenvolvimento econômico e territorial.

Na verdade, a referida minuta estabelece a consolidação legal de todas as propostas do PDU, incluindo os princípios e estratégias para o desenvolvimento urbano, o Modelo de Estruturação Territorial, o Sistema Municipal de Gestão do Planejamento (o SIMGEPLAN), os Sistemas de Interligação das Regiões Urbanas, o Fortalecimento dos Espaços Abertos e a Afirmação dos Bairros que Integram o Patrimônio Cultural, sem esquecer do Ordenamento e Controle do Uso do Solo e os Instrumentos de Gestão do Plano Diretor.

Já as minutas dos Códigos de posturas e do Código Ambiental exibem as mesmas características de minudência das demais propostas de legislação, com uma hiper- estruturação na disposição dos tópicos (Títulos, Capítulos, Seções), discriminando os conceitos, princípios, objetivos e instrumentos. Entretanto, diferentemente da Lei do Plano Diretor, não guarda relação com as demais proposições do plano.

Suas determinações padecem de um problema generalizado entre as propostas de legislação da maior parte dos planos: o elevado grau de generalidade, que a torna aplicável a qualquer realidade, o que equivale a dizer não serve a lugar algum.

No caso do Código Ambiental em particular, parece reproduzir sem maiores adaptações a legislação ambiental nacional, enfatizando sobretudo o que não pode ser feito em relação aos recursos naturais, controle da poluição e degradação ambiental, dos materiais tóxicos, inflamáveis e explosivos, saneamento básico, transporte de cargas perigosas, atividades de mineração, máquinas e motores, sons e ruídos, publicidade e propaganda, bem como as infrações, sanções e procedimentos administrativos.

Em nenhum momento essa minuta refere as variáveis ambientais que condicionam decisões e propostas urbanísticas, muito menos regulamenta essa especificidade de modo a assegurar as diretrizes do PDU. Nesse sentido, a minuta da Lei do Plano Diretor, devido à sua sintonia com o Modelo de Estruturação Espacial e as propostas de ordenamento urbano contribuem muito mais que o Código Ambiental para a desejada sustentabilidade.

O Manual do Gestor traz uma abordagem legal generalista, nem operacional nem administrativa, não estabelecendo correlações com os conteúdos do PDU. Constitui um apanhado de preceitos constitucionais referentes às competências da gestão municipal, da participação comunitária, aplicação da função social da propriedade em decorrência do Estatuto da Cidade, e normas gerais pertinentes à gestão municipal em vigor nas diversas esferas, acrescidas de um Glossário.

As perspectivas de dinamização dos negócios indicadas no que deveria ser o Caderno de Negócios e Oportunidades do PDU de Ilhéus, não foram além das proposições para o âmbito da administração, conforme pode ser observado nos quadros 4.1 e 5.1 do PDU de Ilhéus, reproduzidos no Anexo 03.

4.3.2. Plano Diretor de Juazeiro

Quadro 4.06 - Ficha Técnica Plano Diretor de Juazeiro

Conclusão Dezembro de 2001

Situação EC NAEC = Não Adaptado ao Estatuto da Cidade Empresa Caires de Brito Consultoria Ambiental Coordenação técnica116 Roberto Cortizo Justo – Arquiteto e Urbanista

Fonte - CAR, Plano Diretor de Juazeiro

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Dentre os documentos analisados nesta seção, o PDU de Juazeiro foi o que apresentou menor aderência formal aos preceitos e metodologia de elaboração indicadas nos Termos de Referência, embora não tenha deixado de cumprir os requisitos mínimos para a sua aceitação por parte da CAR. O que não significa qualquer restrição ao mérito dos conteúdos nele exibidos, pelo contrário, fica patente a robustez das suas análises, em particular na contextualização regional, no detalhamento dos sistemas ambientais urbanos, na identificação das variáveis estratégicas para o desenvolvimento da cidade e na consistência das suas proposições em relação às análises efetuadas.

A apreensão dos conteúdos do plano foi penosa, visto que a versão digital a que