3 ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL E A LIBERAÇÃO DOS ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS NO MEIO AMBIENTE
3.1 ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E O PROCESSO DE LICENCIAMENTO DE OGMS
O Estudo de Impacto Ambiental é, indiscutivelmente, um dos instrumentos mais importantes de atuação administrativa na defesa do meio ambiente introduzidos no ordenamento jurídico brasileiro pela legislação ambiental.173
O EIA é considerado como verdadeiro marcanismo de planejamento, na medida em que insere a obrigação de levar em consideração o meio ambiente antes da realização de obras e atividades e antes da tomada de decisões que possam ter algum tipo de repercussão sobre a qualidade ambiental. Para Michel Prieur174, o estudo de impacto ambiental é, acima de tudo, “uma regra de bom senso: refletir antes de agir, a fim de evitar degradações ambientais importantes.”
O EIA, nesses termos, tem caráter eminentemente preventivo de danos ao meio ambiente, e deve, consequentemente, ser sempre analisado em conformidade com a orientação prevalecente nos diversos países, de priorizar atitudes prudentes em relação aos efeitos nocivos de atividades potencialmente poluidoras em relação à evidência, hoje incontestável de que os prejuízos ambientais são de difícil, incerta e custosa reparação.175
De acordo com a Lei Federal nº 6.938/81, a avaliação de impacto ambiental que se realiza por meio do EIA é um dos principais instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9º, inc. III), e, como tal, aparece como medida obrigatória destinada a cumprir os seus objetivos fundamentais, sintetizados na fórmula do art. 2º, caput, segundo a qual a política ambiental do país visa à preservação, melhoria, e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, essencial ao desenvolvimento sócio-enconômico e à proteção da dignidade da vida humana.176
A evolução técnico-científica que as sociedades desenvolidas vêm assistindo, principalmente nos últimos cinquenta anos, está associada ao aparecimento da responsabilidade pelo risco ambiental, necessitando, assim, de mecanismos que possam fazer
173 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Impacto Ambiental: aspectos da legislação brasileira. 2ª ed. São Paulo: Editora
Juarez de Oliveira, 2002, p. 01.
174
Droit de l’Environnement, 2e. édition, Paris, Dalloz, p. 59-60.
175 MIRRA, op. cit., p. 02. 176 Idem.
com que os índices de risco sejam evitados e/ou minimizados, para que os impactos no meio ambiente não venham a atingir grandes proporções.
Para Carla Amado Gomes:
A extensão, quantitativa e qualitativa, do risco obrigou as autoridades públicas a assumir novas tarefas. O que antes se resolvia num plano quase puramente privativo e/ou preventivo, passou depois a ter regulação pública com a criação legislativa da responsabilidade pelo risco, para hoje obrigar a uma intervenção activamente preventiva do Legislativo, e sobretudo do Executivo. Ou seja, de um nível predominantemente privado, o risco evoluiu para cenários que forçaram uma crescente intervenção pública, primeiro numa lógica ex post, de responsabilização, depois (também e primordialmente) numa lógica ex ante, de prevenção.177
A questão da imprevisibilidade do risco é consumida numa ideia amplificada de prevenção, suscitando assim a necessidade dos riscos serem avaliados dentro de uma prespectiva ecológica e econômica. O dano não se traduz apenas na impossibildade física de devolver ao bem natural a sua existência ou capacidade regenerativa, mas também de o fazer com um custo economicamente aceitável. E é precisamente porque o ambiente pode ser demasiado caro que, neste domínio, a prevenção prefere sempre à responsabilização pelos danos causados.178
Qualificar e, quando possível, quantificar antecipadamente o risco de dano ambiental é papel reservado do EIA, como suporte para um adequado planejamento de obras ou atividades que interferem no ambiente. No caso de OGMS, é certo que, muitas vezes, a sua liberação no meio ambiente pode causar modificações do equilíbrio ecológico, sendo o Estudo de Impacto Ambiental considerado como um procedimento administrativo de prevenção e de monitoramento dos danos causados ao meio ambiente.179
A complexidade do sistema econômico mundial justifica a existência crescente dos riscos financeiros e econômicos que pesam sobre as empresas e sobre a sociedade em geral. Os riscos são, portanto, onipresentes para o indivíduo, para a sociedade civil, para aqueles que tomam decisões e mais largamente para os políticos.180
Os riscos, cuja separação entre riscos naturais, tecnológicos e sociais tornou-se permeável, são, de agora em diante, desafios políticos no sentido aristotélico do termo. Ou
177 GOMES, Carla Amado. Direito Ambiental: o ambiente como objeto e os objetos do direito do ambiente.
Curitiba: Juruá, 2010, p. 85-86.
178
Idem, p. 91.
179 MILARÉ, op. cit., p. 475. 180 VEYRET, op. cit., p. 29.
seja, não se trata mais de preveni-los tecnicamente e de indenizá-los; ainda é preciso decidir de forma democrática e assegurar uma distribuição justa.181
Assim, há a necessidade de se realizar estudos mais aprofundados a fim de se constatar quais são os reais danos sobrevindos da introdução da engenharia genética no meio ambiente. Para isso, no Brasil, foi introduzido o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), cujo tratamento legal foi dado pela Resolução do CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986, que o elegeu como modalidade de avaliação de impacto ambiental para as atividades elencadas no art. 2º182 da referida Resolução.183
Como procedimento público que é, e coerente com o princípio da distribuição de competências em matéria de gestão ambiental, a coordenação do processo de exigência do EIA foi entregue aos órgãos estaduais competentes, exceção feita aos casos de expressa competência federal, da alçada do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Ambientais Renováveis (IBAMA), ou de exclusivo interesse local, de responsabilidade dos órgãos municipais.184
Há na matéria, portanto, como que um federalismo cooperativo, mas inexistente o poder de revisão dos atos do Estado pela União, assim como dos atos dos Municípios pelos
181 VARELLA, Marcelo Dias. Governo dos riscos. Rede Latino-Americana-Europeia sobre Governo dos riscos.
Brasília, 2005, p. 08.
182
Resolução CONAMA nº 001 de 23 de janeiro de 1986. Artigo 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA e1n caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; II - Ferrovias;
III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32, de 18.11.66; V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários; VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;
VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;
VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração; X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;
Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW;
XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos);
XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;
XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental;
XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes;
XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia.
183 MILARÉ, op. cit., p. 477. 184 Idem, p. 487.
Estados, diante da autonomia que o art. 18 da Constituição assegura aos três níveis de governo.185
Em se tratando da liberação de organismos geneticamente modificados no meio ambiente, cabe a CNTBio, órgão consultivo do governo, exigir a documentação necessária que envolva o Estudo Prévio de Impacto Ambiental e o respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente – RIMA de projetos e aplicações de projetos que envolvam a liberação de OGMS (art. 2º, XIV, Decreto nº 1.752/95).
Todavia, a doutrina pátria acaba por criticar o dispositivo em apreço. Isto porque, tanto o EIA quanto o RIMA constituem relevantes instrumentos principais obrigatórios por força das normas constitucionais (CF, art. 225, §1º, IV c/c V) e legais (Lei nº 6.938/81, arts. 9º, III, 10). Além disso o dispositivo não constitui alternativa, nem se confunde com mera documentação adicional ou facultativa ao arbítrio da CTNBio, demonstrando flagrante incostitucionalidade da norma do inciso XIV do art. 2º do Decreto nº 1752/95, que atribui competência optativa à CTNBio para exigir, se entender necessário, o EIA/RIMA.186
Conforme explanado, essa discussão teve como consequência a elaboração de uma legislação específica, a Resolução do CONAMA 305/2002, que dispõe sobre o licenciamento ambiental, estudo de impacto ambiental e relatório de impacto no meio ambiente de atividades e empreendimentos com OGMS e seus derivados. Dessa maneira, a Resolução do CONAMA 305/2002 disciplina os critérios e procedimentos a serem observados pelo órgão ambiental competente para o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos que façam uso de organismos geneticamente modificados – OGMS e derivados, efetiva ou potencialmente poluidores, nos termos da Lei nº 6.938/81, e, quando for o caso, para elaboração de estudos de impacto ambiental (EIA) e o respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente (RIMA), sem prejuízos de outras resoluções ou normas aplicáveis à matéria. Ademais, a referida Resolução aborda quatro situações passíveis de licencimanto envolvendo OGM: pesquisa em área confinada; pesquisa em campo; liberação comercial e áreas de restrição.
Além disso, estabalece que o órgão ambiental competente para exigir EIA/RIMA levará em conta, entre outros, os seguintes elementos: o parecer técnico prévio conclusivo da CTNBio; a localização específica da atividade ou do empreendimento; a potencial degradação da qualidade ambiental; o efeito do empreendimento sobre as atividades sociais econômicas;
185
MILARÉ, op. cit., p. 487.
186 CUSTÓDIO, Helita Barreira. Direito do Consumidor e os Organismos Geneticamente Modificados. Revista
o tamanho e as características do empreendimento; a presença ou proximidade de plantas silvestres de OGMS, a vulnerabilidade ambiental do local; a existência de licença ou pedido de licença ambiental anterior para atividade ou empreendimento envolvendo a mesma construção gênica daquela espécie ou variedade; e os pareceres técnicos apresentados pelos interessados legalmente legitimidados, nos termos da Lei nº 9.784/99.187
De igual modo, afirma-se que sempre que for necessária a elaboração de EIA/RIMA para o licenciamento de atividade ou empreendimento envolvendo OGM e derivados, deverá ser elaborado termo de referência específico. Ademais, segundo a Resolução do CONAMA 305/2002, o descumprimento das disposições desta Resolução sujeitará o infrator às penalidades previstas na Lei nº 9.605/98188 e outros dispositivos legais pertinentes.
Nesse contexto, uma das atribuições mais importantes da CTNBio é a de exigir, na forma da lei, o EIA/RIMA, uma vez que é o órgão escolhido pelo legislador para fixar os critérios de utilização de OGMS. É, portanto, imbuído de um poder discricionário destinado à disciplina da matéria, nos limites e fins visados pelo legislador.189
Compete então ao CONAMA determinar quando julgar necessário o Estudo de Impacto Ambiental. Além disso, a Lei de Biossegurança em apreço dispõe que caberá ao órgão competente do Ministério do Meio Ambiente emitir as autorizações e registros e fiscalizar produtos e atividades que envolvam OGMS e seus derivados a serem liberados nos ecossistemas naturais, de acordo com a legislação em vigor segundo o regulamento dessa lei, bem como o licenciamento nos casos em que a CTNBio liberar, na forma desta lei, que o OGM é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, de acordo com o art. 16, §1º, inc. III.190
187 BRASIL. Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal.
188 BRASIL. Lei nº 9.605 de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas
de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências.
189 REALE, Miguel. Legitimidade do Plantio de Soja Transgênica. Revista dos Tribunais. São Paulo, v. 789, jul.
2001, p. 120.
190 Art. 16. Caberá aos órgãos e entidades de registro e fiscalização do Ministério da Saúde, do Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Ministério do Meio Ambiente, e da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República entre outras atribuições, no campo de suas competências, observadas a decisão técnica da CTNBio, as deliberações do CNBS e os mecanismos estabelecidos nesta Lei e na sua regulamentação:
[...]
§ 1o Após manifestação favorável da CTNBio, ou do CNBS, em caso de avocação ou recurso, caberá, em decorrência de análise específica e decisão pertinente:
[...]
III – ao órgão competente do Ministério do Meio Ambiente emitir as autorizações e registros e fiscalizar produtos e atividades que envolvam OGM e seus derivados a serem liberados nos ecossistemas naturais, de acordo com a legislação em vigor e segundo o regulamento desta Lei, bem como o licenciamento, nos casos em
Nessa ordem de ideias, constata-se que, na atribuição de definir se um OGM é potencialmente causador de significativa degradação ambiental e a necessidade de licenciamento ambiental, a CTNBio tem caráter de exclusividade, ficando afastada a Resolução do CONAMA 305/2002.191
Poderá ainda, a CTNBio reavaliar suas decisões técnicas por solicitação de seus membros ou por recurso dos órgãos e entidades de registro e fiscalização, fundamentados em fatos ou conhecimentos científicos novos, que sejam relevantes quanto à biossegurança do OGM ou derivado (art. 14, inc. XXI da Lei nº 11.105/2005). Além disso, no caso de divergência quanto a decisão técnica da CTNBio sobre a liberação comercial de OGM e derivados, os órgãos e entidades de registro e fiscalização, no âmbito de suas competências, poderão apresentar recurso ao Conselho Nacional de Biossegurança (CNBS), no prazo de até 30 (trinta) dias, a contar da data de publicação da decisão técnica (art. 16, §7º, da Lei nº 11.105/2005).
No entanto, o fato da CTNBio não exigir o EIA/RIMA, em situações justificáveis do ponto de vista da biossegurança, não impede que o estudo seja exigido pelo CONAMA, desde que dentro de sua competência. Apesar disso, refere-se que a CTNBio é o único órgão técnico encarregado das questões de biossegurança na esfera governamental. Assim, todos os demais órgãos que, por certo, não tem atribuição de velar pela segurança da engenharia genética, tem sua atividade vinculada ao parecer técnico conclusivo da CTNBio. O contrário seria temerário, pois não poderia se admitir que órgão público, sem competência técnico-científica nem legal para avaliar a biossegurança pudesse contrariar parecer desta Comissão altamente técnica.192
O Estudo de Impacto Ambiental pode ainda ser definido como uma formulação moderna em um processo de ação que deve ser minunciosamente analisado, visto e aprovado pela autoridade pública competente, sendo um procedimento prévio para a tomada de decisão, conforme bem expõe Ramón Martín Mateo:
En geral, el estudio de impacto ambiental se puede considerar sobre todo como un procedimiento previo para la toma de decisiones. Sirve para registrar y valorar de
que a CTNBio deliberar, na forma desta Lei, que o OGM é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente;
[...].
191
REALE, op. cit., p. 120.
192 NERY JUNIOR, Nelson. Rotulagem dos Alimentos Geneticamente Modificados. Revista dos Tribunais, São
manera sistemática y global todos los efectos potenciales de un proyecto com objeto de evitar desventajas para el medio ambiente.193
O discurso legal do EIA excede ampliamente o que se considera ambiente em uma compreensão mais generosa do que lhe é imputável, necessitando, por sua vez, de um procedimento participativo:
[...] estimamos que la EIA es um procedimiento participativo para la ponderación anticipada de las consecuencias ambientales de una prevista decisión de Derecho público. De acuerdo com esta formulación, que no tiene por cierto pretensiones dgomáticas, el procedimiento considerado debería tener teóricamente los caracteres, que se exponen a continuación, aunque debe reconocerse que las EIA que el legislador diseña no siempre tienen estos rasgos, lo que sucede con la normativa española por cierto.194
Destarte, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental deve ser elaborado com prudência e segurança no trato de organismos geneticamente modificados, com vistas a proteger a vida e a saúde do homem, dos animais, das plantas, dos seres vivos em geral e de todo o meio ambiente, o que acaba por impor a observância rigorosa do Princípio da Precaução, para que os riscos sejam quantificados e dirimidos.
Como salienta Derani:
Mesmo com os sensíveis progressos, em anos recentes, na confiabilidade das técnicas de avaliação econômica, é potencialmente impossível capturar todos os custos da degradação ambiental nos investimentos empresariais. O custo verdadeiro está escondido pela tirania das (relativamente) pequenas decisões. Em regra, por causa da incapacidade de se medir a cura da mente os verdadeiros custos sociais dos investimentos (Man-made investments), os rendimentos sociais calculados serão sobrestimados. Ao contrário, os benefícios da preservação dos recursos naturais tendem a ser subestimados. O uso dos recursos naturais pode em algumas instâncias levar a custos externos difíceis de serem qualificados, mas o peso das evidências ecológicas sugere que, de modo geral, benefícios externos significantes estejam associados com a conservação dos estoques de capital natural.195
Sendo assim, a decisão ao final do processo de qualquer Avaliação de Impacto Ambiental, é, segundo Derani, um posicionamento político juridicamente orientado. Esta é pois uma questão de escolha política do presente, dentro da qual o conhecimento cede e assume um papel secundário na conclusão do levantamento. Na realidade, termina por ser
193
MATEO, op. cit., p. 302.
194 Idem, p. 303.
toda a ciência um suporte de decisões políticas, que, por sua vez, num Estado Democrático de Direito, curvam-se às orientações e limites expressos pelo Direito.196
Desta maneira, toda a evolução científica e tecnológica deve estar atrelada aos princípios que assegurem parâmetros seguros de confiabilidade, havendo a necessidade de se adotar procedimentos de emissão de licenças ambientais seguras, a fim de que os danos ao meio ambiente sejam evitados, e para que a introdução dos organismos geneticamente modificados esteja pautada em regras claras de biossegurança, diminuindo a probabilidade de riscos à saúde humana e ao meio ambiente.